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論改造和加強財政管理
“九五”期間直至下個世界的前10年，要實現(xiàn)振興財政的奮斗目標(biāo)，關(guān)鍵之點在于如何通過進一步深化財政體制改革、改造和健全財政職能、加強財政管理，使我國的財政發(fā)展步入良性循環(huán)的軌道。在改革、職能和管理這三者關(guān)系中，作為以規(guī)范各種財政分配關(guān)系、劃分各財政主體管理權(quán)限、確立各級財政預(yù)算組織原則為核心內(nèi)容的財政體制改革，無疑是改造和健全財政職能、加強財政管理的基礎(chǔ)性（體制）條件；各級財政職能的科學(xué)、明晰劃分和正確定位，則是履行政府職能、加強財政管理的基本依據(jù)；而財政管理則可以說是貫徹財政工作始終、幾乎覆蓋所有財政領(lǐng)域和財政過程的一項經(jīng)常性工作，不僅決定著財政工作的整體水平和最終成熟，而且也在很大程度上制約著改革的效應(yīng)和財政職能的發(fā)揮。正是有鑒于此，財政管理的質(zhì)量和水平，就成了實現(xiàn)振興財政這個戰(zhàn)略任務(wù)的一個重要方面，也是影響我國財政經(jīng)濟狀況和運行機制的一個關(guān)鍵性因素，因而必須以予高度的重視。
一、長期忽視財政管理的原因何在
既然財政管理具有如此重要的地位和作用，為什么在我國長期存在著忽視財政管理的現(xiàn)象和問題，不僅造成了大量的財政資源浪費和效率損失，加劇了財政的緊張態(tài)勢，而且又反過來對體制改革和財政職能的正常發(fā)揮，形成了諸多的負(fù)面影響與牽制。造成我國長期忽視財政管理的原因，大致可從理論偏誤和體制、制度性緣由這兩個方面來進行分析。
（一）忽視財政管理的理論淵源或理論偏誤。
１．長期以來，特別是在高度集中的指令性計劃主宰社會經(jīng)濟運行的模式下，在認(rèn)識、處理經(jīng)濟與財政的相互關(guān)系上，存在著明顯偏誤。特別是在政策的理論指導(dǎo)上，既存在著片面強調(diào)經(jīng)濟對財政的決定性作用，又同時存在著不管國家財政能力，片面要求其發(fā)揮對經(jīng)濟的所謂“反作用”問題。在出現(xiàn)前一種傾向時，往往只強調(diào)財政對經(jīng)濟的依賴性，或它所處的消極的被決定地位；而在后一種傾向出現(xiàn)時，強調(diào)的則又是發(fā)揮財政對經(jīng)濟的反作用的要求，而且往往提出的是超過國家財政承受能力的“反作用”要求，比如“大躍進”時期的情況就是這方面的極端性例證。很明顯，不管是在上述的哪一種思想指導(dǎo)下，財政管理都不會受到應(yīng)有的重視，因為它本身處于一種要么被消極決定，要么被要求超負(fù)荷運轉(zhuǎn)的不正常的地位或狀態(tài)，從而沒有加強財政管理的起碼條件，也必然缺乏加強管理的積極性和主動性。
２．在財政理論研究和理論宣傳上，長期存在著重收入而輕支出，重開源而輕節(jié)流，重生財而輕聚財和用財，同時嚴(yán)重忽視財政管理和財政效果的傾向，比如迄今為止，在我國大多數(shù)財政學(xué)教科書的篇章結(jié)構(gòu)中，依然存在著類似的問題與偏頗。在財政理論研究中，有關(guān)財政管理的理論闡釋、模式研究和相關(guān)的應(yīng)對之策的探討等，也甚為少見或比重畸輕，不為人所關(guān)注。事實上，鑒于上述諸方面所存在的緊密內(nèi)在聯(lián)系或不可分割性，忽視支出效應(yīng)的財政收入研究，輕視節(jié)流的開源探討，不重視聚財用財?shù)纳斨赖姆治觯羌炔豢赡艿玫接袃r值的相關(guān)財政研究成果，同時也因為這種對財政管理“鏈”的割裂，而造成了對財政管理研究的扭曲和忽視。
３．以排斥市場資源配置功能、抹殺市場機制作用為基本特征的傳統(tǒng)社會主義經(jīng)濟理論，從本質(zhì)上講，是不可能重視除計劃手段以外的財政管理的。因為正如在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，隨著市場失效弊端的日益顯現(xiàn)，才使國家財政職能的拓展和不斷加強，以及財政宏觀調(diào)控功能的日漸強化，成為一個歷史的必然趨勢一樣，在我國從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡的過程中，隨著市場機制的作用的不斷增強，市場失效之處的明顯暴露，國家宏觀調(diào)控包括財政宏觀調(diào)控重要性的日漸凸現(xiàn)，貫穿整個財政工作始終和環(huán)節(jié)的財政管理，也將自然而然地提上重要的議事日程。因為如此，財政就不可能完成社會主義市場經(jīng)濟的新形勢所賦予它的歷史使命，財政職能的履行、宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮、財政效果的改善和提高等，就會遇到嚴(yán)重的、基礎(chǔ)性的困難和障礙。因此，這是計劃經(jīng)濟時代所不可比擬的。
（二）影響財政管理的體制性、制度性原因。
以高度集中的指令性計劃和實物經(jīng)濟指標(biāo)為軸心的傳統(tǒng)經(jīng)濟管理體制及其運行模式，一方面形成了所謂“計委定盤子、財政拿票子”的財力保障體系。“被動跟進式”的財政資源配置模式，以及宏觀上以計劃代替管理和微觀上存在的“大鍋飯”、軟預(yù)算約束弊端，不僅使財政管理的自主性、積極性受到了嚴(yán)重影響，而且財政管理的空間、管理的彈性、管理的必要性與有效性，也成為很大的問題，改革開放以后，在實行財政包干體制，即過渡性財政體制的情況下，也因諸多經(jīng)濟關(guān)系尚未理順，財政分配辦法和分配格局極不規(guī)范，許多財政制度也有待統(tǒng)一、整頓或重新建立與健全等原因，而使我國與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政管理的加強，缺乏最基本的體制環(huán)境和基礎(chǔ)條件。
可見，正如經(jīng)濟實踐離不開經(jīng)濟理論的指導(dǎo)一樣，只有首先走出忽視財政管理的理論誤區(qū)，重建和端正相關(guān)的理論指導(dǎo)，才能使改造和加強新形勢下的財政管理工作具有正確的方向，引起應(yīng)有的重視。同時，還需加強我國財稅體制、財稅制度的規(guī)范化并保持其相對穩(wěn)定，這是改造、促進和加強我國財政管理的關(guān)鍵性因素。
二、改造和加強新時期財政管理的必要性與緊迫性
加強財政管理，是指包括科學(xué)的管理制度、先進的管理手段、規(guī)范的工作秩序、嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督體系以及高素質(zhì)的管理隊伍等在內(nèi)的一整套現(xiàn)代財政管理系統(tǒng)的建設(shè)，具有十分重要的意義。
（一）改造和加強財政管理，是建立、完善社會主義市場經(jīng)濟體制特別是財稅管理體制及其運行機制的內(nèi)在要求和重要環(huán)節(jié)。
一定時期、一定條件下的財政管理，是由一國的經(jīng)濟體制特別是財政體制的屬性和宏觀經(jīng)濟的運行、管理模式所決定，并與之相匹配、相適應(yīng)的。因此，隨著計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的過渡，以及宏觀經(jīng)濟配置管理方式的根本性轉(zhuǎn)換，特別是隨著我國1994年財稅體制大改革的初步完成，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的財政體制基本框架的確立，必須對財稅新體制、新運行機制下的財政管理提出不同的要求，財政管理從內(nèi)容到形式也都會發(fā)生明顯的變化。這就是說，一方面，財政體制和運行機制的變革，要求財政管理必須作適應(yīng)性的改造和加強；另一方面，作為貫穿整個財政工作、所有財政活動環(huán)節(jié)的財政管理的狀況如何，又是進一步完善新財稅體制的一個極為重要的方面，并對提高、鞏固與增進體制改革的成效、有著至關(guān)重要的影響。
（二）改造和加強財政管理，是充分履行財政職能的必要保證。
現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的財政職能范圍得以不斷拓展，其職能強度也有日漸增大之勢。然而，理論和世界各國的實踐都無可辯駁地證明，除了體制和制度等因素的羈絆以外，財政職能履行程度，可以說是與財政管理狀況的好壞呈正相關(guān)關(guān)系的。不能設(shè)想，在財政管理十分混亂，諸如在財政收入管理存在著大量漏洞，財政支出總量失控且結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，軟預(yù)算約束問題長期得不到較好解決，社會上違反財經(jīng)紀(jì)律、奢侈浪費之風(fēng)盛行等情況下，國家的財政職能能夠得以正常、有效的履行。
（三）改造和加強財政管理，是振興國家財政的必由之路。
我國財政的振興，固然要依靠改革的深化和經(jīng)濟的發(fā)展，要著眼于把國民收入這塊“蛋糕”做大，并對其進行
科學(xué)合理、瞻前顧后的分配。然而，正如管理也可增財富、管理也可出效益，管理本身就是發(fā)展經(jīng)濟、富國強民不可或缺的一個重要因素和有效途徑一樣，與財政體制、財政職能相適應(yīng)的財政管理的不斷改善與加強，在很多情況下，不僅是不花或少花成本，即可在當(dāng)前取得增收節(jié)支、緩解財政困難之效的首選之策，而還將因其管理的優(yōu)化，諸如財政收支結(jié)構(gòu)的改善，國有資產(chǎn)配置效率的提高等等，對后續(xù)的經(jīng)濟增長和后續(xù)財源的開拓帶來極大的裨益，從而不失為一條重要的興財之道。從本質(zhì)上講，財政管理既是開源之路，又是節(jié)流之途，因而是振興我國財政、實現(xiàn)財政經(jīng)濟狀況根本好轉(zhuǎn)的一個重要環(huán)節(jié)。
（四）改造和加強財政管理，是提高我國財政工作整體水平和財政效果的重要途徑和強大推力。
財政管理貫穿財政工作的全過程，滲透到國民經(jīng)濟的方方面面，影響著、決定著財政活動的整體效應(yīng)和最終成效。正是這種貫穿性、滲透性和影響性、才對國家財政工作的整體水平和宏觀財政效果的高低有著直接而重要的關(guān)聯(lián)。我國的長期實踐早已一再表明，財政管理上的無法、無章、無序和軟弱混亂狀態(tài)，不僅會加劇和助長國家的財政困難，極大地降低財政資金的使用效果，使財政職能和宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮大受影響、大打折扣，而且還會因管理的混沌、約束的軟弱、執(zhí)法監(jiān)督的不力等，而對財稅隊伍造成嚴(yán)重的腐蝕，使隊伍素質(zhì)的提高遇到基礎(chǔ)性的障礙。
正是有鑒于此，在我國當(dāng)前進一步深化、完善財稅體制改革，健全國家財政職能，積極振興國家財政、努力克服財政困難之際，改造和加強財政管理才顯得極其必要和尤為緊迫。因為如上所述，有效而有力的財政管理，正是解決這些熱點、難點和焦點問題與矛盾的必由之路和重要方略。
三、改造和加強財政管理需解決的突出矛盾和問題
改造和加強財政管理，是一個涉及面很廣、遷延性很強的系統(tǒng)工程，是一項復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。從我國當(dāng)前和今后一個時期的現(xiàn)實需要和緊迫性來看，似應(yīng)著力研究解決以下幾個方面的突破矛盾和問題：
（一）觀念的更新和轉(zhuǎn)變問題。
前已述及，對財政管理的極度忽視，是我國財政工作中的一個長期性痼疾。它既是命令經(jīng)濟、計劃主宰、統(tǒng)收統(tǒng)支的經(jīng)濟一財政模式的必然產(chǎn)物，也與片面追求經(jīng)濟增長數(shù)量和增長速度、忽視經(jīng)濟效率和經(jīng)濟效益，不計投入一產(chǎn)出效應(yīng)和成本一效益比較的粗放型經(jīng)濟增長方式有著緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，與那些諸如用計劃代替管理，用增長代替質(zhì)量，只知道、只愿意用投入去追求產(chǎn)出，重財政收入而輕財政支出等舊思想、舊習(xí)慣、舊觀念的存在和長期沿襲、影響，有著千絲萬縷的聯(lián)系。因此，思想的先行，認(rèn)識和觀念的更新與適時轉(zhuǎn)變，就成了改造和加強新時期財政管理的一個前提性條件。其中尤以“大鍋飯”、“大一統(tǒng)”（大包大攬、相互擠占）、不講成本一效益分析、忽視乃至藐視財政監(jiān)督等觀念的破除和更新，顯得更為緊要。
（二）著力解決、大力整頓財政收入的嚴(yán)重流失問題
改革開放以來，我國經(jīng)濟一直保持了高速增長的勢頭，從而為國家財政收入的增長提供了較為豐裕的財源基礎(chǔ)。之所以出現(xiàn)當(dāng)前的財政困難，一是國民收入分配結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重扭曲，即過度地向集體特別是個人傾斜；二是國家可支配財力的數(shù)量和比重不斷下降，特別是財政收入的大量流失或被肢解、被蠶食。從實際情況看，當(dāng)前這方面亟待解決的主要矛盾和問題有二：
１．切實加強預(yù)算外資金管理，將其納入國家預(yù)算或準(zhǔn)預(yù)算管理的軌道，以達到既增加國家可支配財力數(shù)量和宏觀調(diào)控力度，又為提高財政資金使用效益、建立和完善財政監(jiān)督機制創(chuàng)造必要條件的以重目的。當(dāng)前特別應(yīng)首先從嚴(yán)格杜絕將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)作預(yù)算外，抓好財政專戶建設(shè)，解決部門和單位的坐收支等問題入手，以期逐步理順關(guān)系，納入財政統(tǒng)一管理范疇。誠然，將預(yù)算外資金納入預(yù)算或準(zhǔn)預(yù)算管理的軌道，在增加國家財政可支配財力的同時，也相應(yīng)擴大了財政的支出范圍，在短期內(nèi)并不一定有明顯的增收減支作用。但從統(tǒng)籌安排、集中運用國家財力，加強財政管理和預(yù)算監(jiān)督，以及減少浪費、提高財政資金使用效果等方面來看，則無疑能收到維護國家預(yù)算的完整性原則，有效利用國家財政資源，有利于加強財政管理和緩解財政收支矛盾的良好功效。
２．進一步加強稅收管理，特別是切實加強對主體稅種和具有增收潛力的稅種管理，整頓和完善稅收政策，尤其是著力解決目前依然存在的越權(quán)減免權(quán)、企業(yè)欠稅、偷漏諞稅以及截留國家財政收入等問題。因為從實際情況看，這是造成我國財政收入流失的幾個主要因素，也是加強財政收入管理應(yīng)解決的幾個突出矛盾與問題。
（三）改造、控制和優(yōu)化財政支出管理。
１．鑒于我國當(dāng)前依然存在著財政供給范圍過寬、包攬過多等突出問題，所謂“改造”財政支出，就是在轉(zhuǎn)變政府職能、清理、明確各級財政事權(quán)范圍的同時，將那些財政部門不該管、管不了或管不好的微觀經(jīng)濟活動及其相關(guān)事務(wù)，那些本來可由市場機制去解決的問題，逐步從財政的供給范圍中剝離出去，并以此為據(jù)來重新界定、廓清和明確國家財政的支出范圍，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟的特定和客觀要求，對現(xiàn)有的財政支出范圍來一番改造，以便把有限的財力放在社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府職能的切實履行方面。多年的實踐證明，履行政府基本職能（國防、外交、公檢法、科教文衛(wèi)、社會保障、宏觀調(diào)控等）方面的財力嚴(yán)重匱乏，不僅將對社會與經(jīng)濟的正常運轉(zhuǎn)帶來極大的制約和影響，而且還將因各級政府部門性收費、基金、乃至各種名目繁多的“創(chuàng)收”活動的在，而對財政收支管理和財政監(jiān)督和制造許多的麻煩與現(xiàn)實困難。因此，沒有規(guī)范化的事權(quán)和相應(yīng)的支出范圍界定，如不首先對市場經(jīng)濟條件下的支出概念及其外延進行一番明晰而具體的改造，那財政支出的有效管理將是一個很大的問題，甚至缺乏最起碼的條件和依據(jù)。
２．所謂“控制”，就是說在一定時期和條件下，必須對財政支出總量進行有效的控制，最好不要超過國家財政的最大負(fù)擔(dān)能力，不要使其進行有害的超負(fù)荷運轉(zhuǎn)。因為國內(nèi)外的大量實踐表明，這種情況一方面極易導(dǎo)致因財力拮據(jù)、不能充分滿足支出項目需要，而使財政管理和財政監(jiān)督遭遇困難甚至流于形式；另一方面，還會因財力供應(yīng)上的捉襟見肘和入不敷出，而嚴(yán)重影響與挫傷財政部門從事和加強財政管理的積極性。
３．所謂優(yōu)化財政支出管理，就是說對我國當(dāng)前存在的財政支出結(jié)構(gòu)失調(diào)的弊端，必須加以認(rèn)真的調(diào)整與矯治，因為它是影響我國財政支出和財政管理效果的嚴(yán)重障礙之一。從實際情況看，似應(yīng)把各級財政事權(quán)的界定，與財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整有機結(jié)合起來，同時在現(xiàn)有財政能力制約下，以輕重緩解為序，以發(fā)揮最大的財政效果為出發(fā)點，對現(xiàn)有的財政支出結(jié)構(gòu)作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。如果，一方面可通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)來促進財政管理，同時又用財政效果來檢驗財政支出結(jié)構(gòu)的合理化程度。此外，從亟待解決的現(xiàn)實問題看，近期似應(yīng)特別加強對所謂“人、車、會、話”以及某些專項支出的重點管理，治理和禁止種種揮霍公款和奢侈浪費行為等。
（四）積極探索、努力加強國有資產(chǎn)管理。
從現(xiàn)存的突出問題看，這方面的重點有三：一是在清產(chǎn)核資、摸清國有資產(chǎn)家底的基礎(chǔ)上，進一步理順國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立權(quán)責(zé)國有資產(chǎn)運營、管理和相應(yīng)的監(jiān)督機制，徹底消除在國有資產(chǎn)運營管理中的無人
負(fù)責(zé)、無人認(rèn)帳等種種“虛無”現(xiàn)象，把國有資產(chǎn)的責(zé)權(quán)利關(guān)系擺到明處、落到實處。這可以說是改善和加強國有資產(chǎn)管理的客觀基礎(chǔ)或必要前提。二是盡快采取措施，在諸如實行中外合資、股份制改造、企業(yè)轉(zhuǎn)制，以及招標(biāo)拍賣、轉(zhuǎn)讓、租賃過程中，有效防止國有資產(chǎn)的流失或變相被侵吞、被蠶食。三是在上述基礎(chǔ)上，建立、完善國有資產(chǎn)的保值增值機制，對不同行業(yè)、不同性質(zhì)的國有資產(chǎn)運營管理，提出不同的保值增值目標(biāo)和具體要求，以及相關(guān)的獎懲辦法，并務(wù)求落實。
（五）建立、完善有中國特色的財政監(jiān)督體系和監(jiān)督機制。
財政監(jiān)督既是財政管理的一個有機組成部分，同時又是保證各項財政管理措施到位，不異化的重要手段。這可以說是早已被世界各國的財政管理史所證明，因而是世界各國都概莫能外的。其中的一條重要經(jīng)驗，就是要使財政監(jiān)督與法制建設(shè)緊密結(jié)合，使之變?yōu)橐环N以法制為基礎(chǔ)、為依據(jù)的有效監(jiān)督，盡量減少其“人治”或主觀性色彩，特別是要避免長官意志、不正之風(fēng)及腐敗行為摻雜其中。因為這樣的監(jiān)督，非但不能取得預(yù)期效果，反而會使其蛻變?yōu)閷ω斦芾淼母蓴_與反動。因此，就眼前而論，我們一方面應(yīng)抓緊清理和修訂與形勢發(fā)展要求不相適應(yīng)的原有法規(guī)，另一方面則應(yīng)制訂諸如《財政法》、《轉(zhuǎn)移支付法》，以及新的預(yù)算會計制度等，力爭盡快地使我國的財政監(jiān)督走上法制化、正規(guī)化的軌道，為強化財政管理提供一個有效的途徑和銳利的武器。
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