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適度放寬外匯管理 為企業(yè)境外投資提供便利
一、我國對境外投資的外匯和外債管理
根據(jù)規(guī)定，國家外匯管理局及省、自治區(qū)、直轄市分局、深圳分局是境外投資(不包括商業(yè)銀行和其他信貸機構(gòu)的境外投資。)的外匯主管部門。外匯主管部門依據(jù)《境外投資外匯管理辦法》、《境外投資外匯管理辦法實施細(xì)則》、《境外投資外匯風(fēng)險及外匯資金來源審查的審批規(guī)范》、《關(guān)于援外項目外匯管理有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于部分項目免繳境外投資匯回利潤保證金的通知》、《關(guān)于調(diào)整資本項下部分購匯管理措施的通知》等法律法規(guī)，負(fù)責(zé)審查境外投資項目的外匯風(fēng)險和外匯來源，以及對投資資金的匯出和回收、投資利潤和其它外匯收益的匯回進行監(jiān)督和管理。外匯主管部門對境外投資的管理包括以下幾個方面：
(一)境外投資項目立項后審批前的外匯風(fēng)險和外匯來源審查
境外投資外匯風(fēng)險審查主要是審查投資所在國（地區(qū)）的信譽、投資風(fēng)險等級，投資所在國（地區(qū)）有關(guān)投資項目方面的法律、法規(guī)，投資所在國（地區(qū)）外匯管制狀況，以及投資回收計劃的期限是否合理。外匯資金來源審查主要是審查境內(nèi)投資者是否利用自有外匯進行投資，根據(jù)《境外投資管理辦法實施細(xì)則》規(guī)定，用于境外投資的外匯資金限于境內(nèi)投資者的自有外匯，未經(jīng)國家外匯管理局批準(zhǔn)，不得使用其他外匯資金。使用國際商業(yè)貸款進行境外投資須報國家計委審批。外匯主管部門受理后30日之內(nèi)出具正式批復(fù)。
(二)批準(zhǔn)境外投資項目后的外匯管理?
境外投資項目經(jīng)有關(guān)審批部門批準(zhǔn)后，境內(nèi)投資者到所在地外匯管理部門辦理登記建檔、匯出投資資金等有關(guān)手續(xù)。隨后，境內(nèi)投資者須向外匯管理部門定期報送境外投資企業(yè)的年度財務(wù)報表，接受外匯管理部門的監(jiān)管。
(三)對境外投資利潤匯回保證金的管理
按照規(guī)定，境外投資企業(yè)在匯出資金前必須交納外匯匯出金額5%的利潤匯回保證金，但援外項目、不涉及購匯及匯出外匯的境外帶料加工裝配項目和中方全部以實物出資的境外投資項目，可以用境外投資利潤匯回承諾書代替保證金支付。保證金存入外匯局在指定銀行開立的保證金專用帳戶。
(四)對境外投資項目境外融資的管理
對境內(nèi)投資者利用國際商業(yè)借款進行境外投資，需要經(jīng)過國家計委批準(zhǔn)。境外投資企業(yè)根據(jù)經(jīng)營需要，可以在境外自行籌措和運用資金，對此不列入國家外債管理范疇，但如果需要境內(nèi)母公司、境內(nèi)金融機構(gòu)以及其他部門、單位提供擔(dān)保，則必須經(jīng)境內(nèi)投資者所在地外匯管理部門審查，并報國家外匯管理局審批。
二、現(xiàn)行境外投資外匯、外債管理中存在的問題
(一)資本項目外匯管制過嚴(yán)，阻礙了境外投資的發(fā)展
為了平衡國際收支，防止外部金融風(fēng)險向國內(nèi)傳遞，我國一直實行嚴(yán)格的資本項目外匯管制。在亞洲金融風(fēng)暴中，資本項目外匯管制成為維護我國金融安全的重要手段。此后，資本項目外匯管制雖然有所放松，但對境外投資的管制仍很嚴(yán)格。目前，我國限制企業(yè)購匯進行境外投資，除戰(zhàn)略性項目、援外項目和帶料加工項目可以購匯進行投資外，其余項目的境外投資以企業(yè)的自有外匯為主。企業(yè)有自有外匯的，首先使用自有外匯進行投資；沒有自有外匯的，可通過貸款等進行投資。另外，我國鼓勵企業(yè)使用實物投資，或以設(shè)備投資，或允許企業(yè)不結(jié)匯出口。企業(yè)能用于境外投資的自有外匯和籌措貸款的能力十分有限，依靠實物投資也存在很大的困難，這些都不利于境外投資企業(yè)的經(jīng)營和規(guī)模的擴大。調(diào)查中，企業(yè)普遍反映以現(xiàn)有設(shè)備投資難以符合項目的需要，因為有些設(shè)備技術(shù)落后，甚至是國內(nèi)已經(jīng)淘汰的設(shè)備，為適應(yīng)東道國的競爭需要，許多投資項目需要購買新設(shè)備。而以貨物不結(jié)匯出口的方式投資，雖然可以部分解決企業(yè)投資資金的問題，但輸出的貨物必須銷售后才能變成資本，企業(yè)的投資能力受到其銷售能力的制約，結(jié)果許多項目因無法及時獲得外匯資金而喪失有利商機。
(二)利潤匯回保證金管理，對企業(yè)資金周轉(zhuǎn)不利
為保證企業(yè)境外投資資產(chǎn)不流失，我國要求境內(nèi)投資者交納外匯匯出金額5%的利潤匯回保證金。利潤匯回保證金管理也屬于資本項目外匯管制的重要內(nèi)容，其本意是鼓勵境內(nèi)投資者將境外投資所得匯回國內(nèi)，但對企業(yè)來說，卻占壓了大量資金，妨礙了企業(yè)競爭力的提高，尤其是在境外投資的初創(chuàng)階段，境外企業(yè)多半無法創(chuàng)造利潤，保證金的占壓增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。調(diào)查中，許多企業(yè)反映保證金管理對促進利潤匯回的作用并不明顯，有時會迫使企業(yè)采用規(guī)避保證金管理的投資渠道。境外投資企業(yè)在獲得盈利以后，多半希望擴大規(guī)模，進一步提高盈利能力，如果將利潤匯回后再投資，則將再一次面臨繁瑣的審批程序。雖然利潤直接轉(zhuǎn)為再投資也需要主管部門的審批，但手續(xù)相對容易。許多企業(yè)為了降低擴大規(guī)模的成本，傾向于將利潤留存在境外。為解決保證金資金占壓問題，需要用現(xiàn)匯進行境外投資的企業(yè)，有時不得不轉(zhuǎn)向境外帶料加工貿(mào)易的投資方式，或是一些非正常的投資渠道，造成資源不必要的浪費。
(三)對國際商業(yè)融資的控制，阻礙了企業(yè)利用國際資金市場
境內(nèi)投資者如果使用國際商業(yè)貸款進行境外投資，屬于我國外債管理的范疇，需要國家計委的審批。境外投資企業(yè)的境外借款則不受此規(guī)定的管轄。但如果需要境內(nèi)投資者、金融機構(gòu)或其他部門、單位提供擔(dān)保，則要經(jīng)過外債管理部門的批準(zhǔn)。對境內(nèi)投資者使用國際商業(yè)貸款進行境外投資的限制，實際上阻礙了企業(yè)對外部資金市場的利用，而利用外部資金市場，企業(yè)往往可以獲得更有利的融資條件，對降低成本，提高其國際競爭力大有裨益。調(diào)查中有些企業(yè)反映，在其對項目進行調(diào)研論證的過程中，許多得到消息的外國金融機構(gòu)也會對該項目進行考察，如果認(rèn)為該項目有利可圖，則會為企業(yè)提供信息便利和附有有利條件的貸款承諾。但由于上面提到的原因，使用這部分資金非常困難。
三、境外投資對國際收支的綜合影響
我國對境外投資進行嚴(yán)格的外匯管理的主要目的在于維護國際收支平衡，防范外部金融風(fēng)險。短期內(nèi)，境外投資增加了資本項目下外匯支出，對國際收支產(chǎn)生負(fù)面影響，但這只是境外投資引起的國際收支平衡表的直接變化。為全面評價境外投資對國際收支的影響，我們還要考察境外投資對國際收支的長期、間接影響，包括對國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的影響，對經(jīng)常項目和資本項目的影響，子公司和母公司盈利能力的變化對國際收支的影響等方面。
(一)利用自有資金的境外投資對國際收支的綜合影響
對于資源類項目，境外投資雖然增加了外匯支出，但彌補了我國資源的不足，對國民經(jīng)濟總體發(fā)展非常有益，而國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展是國際收支平衡的根本保證。我國在境外投資開發(fā)國內(nèi)稀缺資源，可以直接控制境外資源，保證國內(nèi)資源的及時供應(yīng)，而且在國際市場價格變動頻繁時，也可以起到穩(wěn)定國內(nèi)資源價格的作用。寶鋼在巴西投資開采的礦石就全部運回國內(nèi)。進口到國內(nèi)的資源，國內(nèi)進口商支付的外匯最終會成為境外企業(yè)的利潤。這些利潤作為投資收益計入我國國際收支經(jīng)常項目，因此國內(nèi)企業(yè)控制的境外資源進口對我國國
際收支不會產(chǎn)生負(fù)面影響。而且有的項目在彌補國內(nèi)資源不足的同時，也在國際市場上銷售，從而可以增加我國的外匯收入，有利于國際收支的改善。例如，農(nóng)化集團公司每年可以為國內(nèi)提供50～100萬噸磷肥，其余的大部分均銷往國際市場。?
對于市場開拓類項目，境外投資有利于提高產(chǎn)品的知名度，促進出口的增加。如果境外企業(yè)盈利增加，境外投資收益的增加計入經(jīng)常項目，國際收支得到改善。即便企業(yè)在境外的工廠虧損，只要能夠增加母公司的國際競爭力，帶動國內(nèi)產(chǎn)品的出口，也會改善國際收支的經(jīng)常項目。例如，海爾公司在美國建廠后，在國際市場上的商譽大大提高，其產(chǎn)品出口每年翻一番，2001年出口額高達4.2億美元，2002年計劃出口8億美元。在境外進行以加強技術(shù)研發(fā)、收集市場信息和加強售后服務(wù)等為目的的投資，也可以通過增加母公司的國際競爭力，促進國內(nèi)產(chǎn)品的出口，對改善國際收支有促進作用。
對于尋求有利投資環(huán)境的項目，如利用當(dāng)?shù)亓畠r的勞動力，避開某些發(fā)達國家的配額限制等，只要這些項目不與國內(nèi)生產(chǎn)商形成競爭關(guān)系，對國際收支的影響也將是積極的。目前華源在加拿大、墨西哥、泰國等國進行的紡織服裝加工投資就屬于此類。受當(dāng)?shù)貏诠す芾淼南拗�，這些項目并不能帶來大量的勞務(wù)輸出。但由于這些國家的紡織服裝出口沒有受到像我國那樣的配額限制，我國企業(yè)就可以繞過發(fā)達國家的貿(mào)易壁壘。這些企業(yè)如果在國內(nèi)擴大生產(chǎn)，產(chǎn)品根本無法出口或出口成本很高�？梢哉f，這種項目不但不會與國內(nèi)產(chǎn)品形成正面沖突，反而可以擴大國內(nèi)原材料的出口，促進了我國出口的增加。
另外，還有一部分項目以帶動生產(chǎn)資料（包括設(shè)備、原材料、勞動力和技術(shù)）輸出為目的。這些項目對國際收支經(jīng)常項目的改善效果是顯而易見的。
(二)利用國際商業(yè)融資進行的境外投資對國際收支的綜合影響
隨著金融全球化的發(fā)展，大型金融機構(gòu)一般都在全球范圍內(nèi)尋求融資對象，并形成了高效的投資決策機制，對可能投資的項目進行評估。如果項目收益前景良好，則這些機構(gòu)愿意為項目的投資主體提供各種服務(wù)，如信息咨詢、優(yōu)惠貸款承諾等，以此與這些投資主體保持良好的關(guān)系。一旦項目運行，這些機構(gòu)通過提供貸款從中獲利。由于這些機構(gòu)能夠提供比國內(nèi)銀行更好的服務(wù)和更優(yōu)惠的融資條件，且沒有換匯成本，我國企業(yè)很愿意利用境外融資進行境外投資。目前，我國少數(shù)優(yōu)質(zhì)大型企業(yè)，如中集集團已具備無需銀行擔(dān)保的國際融資信譽。
利用國際商業(yè)融資進行境外投資，雖然增加了外債，在償還時增加了外匯支出，對國際收支長期平衡產(chǎn)生負(fù)面影響，但企業(yè)在獲得有利條件的融資后，盈利能力提高了。企業(yè)境外投資收益的增加可以反映在經(jīng)常項目上，有利于國際收支的改善。
四、政策建議
“走出去”戰(zhàn)略的實施旨在鼓勵企業(yè)擴大境外投資，利用兩個市場、兩種資源增強國際競爭力。改善外匯、外債管理可以為企業(yè)擴大境外投資提供便利，有助于更好地貫徹實施“走出去”戰(zhàn)略。為此，我們可以從下面幾個方面著手對現(xiàn)行管理制度進行完善。
(一)適度放寬對境外投資用匯的限制
這順應(yīng)了境外投資發(fā)展的需要。在今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，我國經(jīng)濟仍將保持良好的發(fā)展勢頭，外匯儲備還將維持在較高的水平，從而為境外投資用匯的放開提供了有利時機。但是，出于我國資本項目開放總體進程的考慮，對境外投資外匯管制的放松必須是部分的、漸進的�？梢钥紤]由計委主導(dǎo)，并綜合各部門的意見，制定一個年度境外投資額度的總盤子。在額度內(nèi)，對符合境外投資鼓勵條件的企業(yè)和項目，從寬進行外匯審批，并簡化審批手續(xù)，允許企業(yè)開立用于境外投資的資本項目外匯帳戶。
在這種管理模式下，如何制定年度境外投資總規(guī)模成為關(guān)鍵。在制定總規(guī)模時，需著重考慮境外投資引起的資本流出凈額對外匯儲備水平和國際收支平衡的影響，及境內(nèi)企業(yè)對境外投資用匯的需求。我國外匯儲備已經(jīng)超過2300億美元，遠遠高于滿足3～4個月進口需求的水平，即使將資本外流、償債等外匯儲備支出需求因素考慮在內(nèi)，比較保守的估計是，如果制定100億美元的境外投資額度，將不會降低我國的國際清償能力，而且可以滿足境內(nèi)企業(yè)境外投資的需要。對此，我們可以以1998年的資本外逃對國際收支的影響情況作參考。盡管當(dāng)年因外部沖擊，資本外逃情況相當(dāng)嚴(yán)重（經(jīng)查實在200多億美元的應(yīng)收未收外匯中，有100多億屬于逃套匯），資本項目下出現(xiàn)了逆差，但由于經(jīng)常項目有較大盈余，我國的國際收支仍表現(xiàn)穩(wěn)健，當(dāng)年外匯儲備增加50億美元，達到1450億美元左右。因此，如果我們將境外投資額度設(shè)定在100億美元左右，并不會威脅國際收支平衡。根據(jù)有關(guān)主管部門的分析，境內(nèi)企業(yè)是否進行境外投資主要根據(jù)企業(yè)自身的發(fā)展?fàn)顩r和條件而定。由于國內(nèi)市場發(fā)展穩(wěn)定，放開外匯限制并不會造成大量資本流出的局面。現(xiàn)在我國每年境外投資額穩(wěn)定在20多億美元，如果放開對境外投資的外匯限制，那些過去沒有經(jīng)過正常渠道出去的投資將浮出水面。將這部分境外投資需求考慮在內(nèi)，估計我國每年的境外投資需求大約在30～50億美元。因此，100億美元的額度是可以滿足境外投資需要的。
(二)簡化境外投資外匯管理程序
根據(jù)有關(guān)部門的意見，外匯風(fēng)險和外匯來源的審查可并入主管審批部門的職責(zé)范疇，無須指派單獨的部門進行審批。為簡化審批手續(xù)、提高效率，可考慮改變職能轉(zhuǎn)移后的外匯風(fēng)險和外匯來源審查方式。由于外匯風(fēng)險主要考查的是東道國的政治風(fēng)險、匯兌風(fēng)險等內(nèi)容，因此可將外匯風(fēng)險審查并入境外投資的國別政策管理。
外匯來源審查主要包括審查用于境外投資的外匯資金是企業(yè)的自有外匯，還是其它外匯資金（購匯，貸款等），外匯資金的來源是否合法等。原來審查外匯來源主要是在國家外匯短缺的歷史條件下考查企業(yè)的創(chuàng)匯能力或外匯平衡能力，將境外投資企業(yè)的外匯資金來源分為自有外匯和其他外匯資金（購匯和外匯貸款等），規(guī)定外匯來源以自有外匯為主。以購匯進行投資雖然會改變外匯市場的供求狀況，但在實行總量控制的前提下，這種影響可以被控制在一定范圍內(nèi)，因此可取消以自有外匯為主的管理辦法，允許在額度內(nèi)購匯進行境外投資。不再區(qū)分自有外匯和購匯以后，對企業(yè)只須進行資金來源審查。在進行資金來源審查時，對使用財政撥款、政策性銀行貸款的項目要嚴(yán)格，對使用自有（籌）資金的項目應(yīng)放寬，而不論企業(yè)的自有資金是外匯還是人民幣，因為企業(yè)使用自有資金，投資風(fēng)險由企業(yè)自己承擔(dān)。對外匯資金來源的合規(guī)性審查今后仍可由外匯主管部門執(zhí)行。
剝離審批職能后，外匯主管部門只負(fù)責(zé)為企業(yè)辦理外匯支付手續(xù)，監(jiān)督企業(yè)外匯收支情況。同時設(shè)立國際收支預(yù)警機制，由國家外匯管理局負(fù)責(zé)對國際收支進行監(jiān)督。如果國際收支出現(xiàn)惡化，則應(yīng)立即通知審批部門放緩或停止對境外投資項目的審批。
(三)取消利潤匯回保證金
企業(yè)盈利后存在強烈的擴大規(guī)模的傾向，而利潤即便留存在國外，同樣會改善國際收支狀況。因此，可考慮取消利潤匯回保證金要求，同時通過加強對境外投資項目的事后管理來防止國內(nèi)資產(chǎn)的流失
。
(四)允許有條件的企業(yè)以境外投資為目的從事國際商業(yè)融資
那些能夠獲得國際大金融集團融資的企業(yè)項目，一般存在良好的盈利前景，如果能夠在海外市場得到優(yōu)惠融資，將有助于提高境外企業(yè)的國際競爭力。為境外投資進行的國際商業(yè)融資需要納入外債管理。同時，企業(yè)將這些資金用于境外投資，也要納入境外投資規(guī)模管理。因此，適當(dāng)放松對國際商業(yè)融資的限制不會造成國際收支風(fēng)險。
對境內(nèi)企業(yè)為境外投資提供擔(dān)保，仍應(yīng)加強管理。根據(jù)企業(yè)反映，如果境外企業(yè)經(jīng)營良好，很容易從當(dāng)?shù)孬@得融資，無須母公司提供擔(dān)保，個別時候需要母公司提供意見書，但此函不是擔(dān)保，因此不承擔(dān)最終還款責(zé)任。反過來，如果境外企業(yè)經(jīng)營不好，境外融資就可能要在母公司擔(dān)保的情況下才能進行，因此，如果放寬對境外投資擔(dān)保的管理，或有負(fù)債轉(zhuǎn)為真實負(fù)債的可能性將提高，將會加大外債風(fēng)險。
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