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論經(jīng)濟特區(qū)立法權

時間：2022-03-15 10:00:47 經(jīng)濟學理論論文我要投稿

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論經(jīng)濟特區(qū)立法權

　　經(jīng)濟特區(qū)立法權的界定經(jīng)濟特區(qū)立法權可以有兩種意義上的理解：第一種是性質意義上的經(jīng)濟特區(qū)立法權。下面是小編為大家整理的論經(jīng)濟特區(qū)立法權，僅供參考，歡迎大家閱讀。

　　一、經(jīng)濟特區(qū)立法權的界定

　　經(jīng)濟特區(qū)立法權可以有兩種意義上的理解：第一種是性質意義上的經(jīng)濟特區(qū)立法權，指20世紀80年代以來，經(jīng)濟特區(qū)的有關國家機關基于全國人大或其常委會的專門授權而形成的制定效力不超出經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)的規(guī)范性文件的權力。第二種是地理意義上的經(jīng)濟特區(qū)立法權，指被稱為經(jīng)濟特區(qū)的地方所有立法權的總稱。除包括性質意義上的經(jīng)濟特區(qū)立法權外，還包括經(jīng)濟特區(qū)根據(jù)憲法和有關憲法性法律規(guī)定的較大的市的立法權。為更好地對這兩種立法權進行比較研究，本文中經(jīng)濟特區(qū)立法權特指性質意義上的經(jīng)濟特區(qū)立法權。

　　經(jīng)濟特區(qū)立法權作為一種特殊的立法權，其特殊性有以下幾方面：

　�。ㄒ唬┬再|不同

　　經(jīng)濟特區(qū)立法權屬于授權立法。其權力來源于國家最高權力機關及其常設機關的特別授權。授權立法是指一個立法主體將立法權授予另一個能夠承擔立法責任的機關，該機關根據(jù)授權要求所進行的立法活動。①按照授權方式，授權立法可分為法條授權和特別授權。所謂法條授權，是指立法機關或其他有權機關在其制定的法律法規(guī)中，運用其中某一條款，將某些立法權授予有關機關的授權。特別授權，是指立法機關通過作出特別規(guī)定，允許行政機關或其他機關在其規(guī)定的權限范圍內(nèi)制定法文件。經(jīng)濟特區(qū)立法權即屬于特別授權。

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　　根據(jù)全國人大及其常委會的有關授權決定，在遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的前提下，經(jīng)濟特區(qū)可以根據(jù)具體情況和實際需要，制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，在特區(qū)實施。而一般地方立法則需嚴格遵循不相抵觸原則，不具有特區(qū)授權立法所享有的靈活權限。

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　　經(jīng)濟特區(qū)行使較大市立法權所立的法必須經(jīng)省級人大常委會批準才能生效施行�！笆　⒆灾螀^(qū)的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規(guī)，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應當在4個月內(nèi)予以批準，并報全國人大常委會和國務院備案。就自主性和靈活性而言，經(jīng)濟特區(qū)依授權所立之法，只需要報全國人大常委會、國務院及所在省的人大常委會備案。即便有變通也無需先經(jīng)省級人大常委會之關，可以直接報全國人大常委會和國務院備案。

　　在適用范圍上，根據(jù)授權決定，經(jīng)濟特區(qū)立法權只能及于經(jīng)濟特區(qū)范圍。較大市立法權廣于經(jīng)濟特區(qū)立法權。經(jīng)濟特區(qū)行使較大市立法權有權覆蓋全市行政區(qū)域，而經(jīng)濟特區(qū)立法權只能及于作為非一級行政區(qū)域的經(jīng)濟特區(qū)范圍。

　　二、經(jīng)濟特區(qū)立法權面臨的問題及其原因

　　經(jīng)濟特區(qū)立法權在特區(qū)的發(fā)展中起著重要的作用，但由于歷史、立法技術等原因，這一特殊的立法權理論和實踐中產(chǎn)生了許多問題。

　�。ㄒ唬﹥煞N立法權的沖突

　　自各經(jīng)濟特區(qū)依授權擁有特區(qū)立法權以來，“一市兩法”就一直存在。源自中央授權的特區(qū)法規(guī)、規(guī)章只能在經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)施行，特區(qū)之外的行政區(qū)域照舊適用所在省的法規(guī)、規(guī)章。2000年《立法法》出臺后，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市擁有了較大市的立法權，較大市的立法可覆蓋全市行政區(qū)域，而授權立法仍只能及于作為非一級行政區(qū)域的經(jīng)濟特區(qū)范圍。

　　2010年5月，國務院作出關于擴大深圳經(jīng)濟特區(qū)范圍的批復：2010年7月1日起，深圳經(jīng)濟特區(qū)范圍擴大到全市。隨后，國務院先后批準廈門經(jīng)濟特區(qū)的范圍自2010年8月1日起擴大到全市；珠海經(jīng)濟特區(qū)自2010年10月1日起擴大到全市；汕頭經(jīng)濟特區(qū)自2011年5月1日起擴大到全市。四大經(jīng)濟特區(qū)已經(jīng)著手實施“一市一法”，紛紛作出將經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)在擴大后的經(jīng)濟特區(qū)適用的決定。

　　較大市的立法權以及擴大特區(qū)范圍都是為了解決“一市兩法”這一歷史難題，有人認為特區(qū)范圍擴大到全市后，兩種立法權所及范圍已經(jīng)一致，“一市兩法”將不復存在。其實不然，一市兩法縱然有法規(guī)調整范圍不同的原因，但根本在于這些城市的雙重身份、雙重立法權：既是較大的市又是經(jīng)濟特區(qū)；較大市立法權與經(jīng)濟特區(qū)立法權并存。兩種立法權在權限及程序上有著巨大差別，特區(qū)立法主體在進行立法時該依何標準選擇立法權？

　　（二）法律沖突

　　1、與憲法的沖突

　　1982年憲法第10條關于“任何組織和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式轉讓土地”的規(guī)定，當時法律禁止土地的買賣、出租或其他形式的非法轉讓土地，土地只能由國家依法征用。1986年的土地法將憲法的規(guī)定確定為一項原則。1987年12月1日深圳市有關地方公共機關拍賣了8588平方米的土地使用權，這些都明顯違反憲法的規(guī)定，超越全國人大授權。但有關國家機關沒有制止這一違憲行為，而是4個月后通過憲法修正案，把“土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”寫進了憲法，從而開始全國規(guī)模的土地使用權轉讓交易。②雖然先行一步的土地改革促進了憲法的修改，但其實質上有損于憲法及法律的權威性。

　　2、與法律的沖突

　　2010年1月19日深圳市第四屆人民代表大會常務委員會第三十五次會議通過了《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》，一經(jīng)發(fā)布就引起社會各界廣泛的關注，主要原因在于其多處處罰條款均與上位法《中華人民共和國道路交通安全法》發(fā)生了沖突。例如：《安全法》第九十條對機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規(guī)關于道路通行規(guī)定的，處二十元以上二百元以下罰款。但《處罰條例》將罰款提高至三百元。

　　3、與行政法規(guī)的沖突

　　1994年由深圳賢成大廈引發(fā)了一場歷時10年之久、案及最高司法機關的連環(huán)行政訴訟案，被法律界稱為中國“行政訴訟第一案”。該案爭議比較復雜，爭論焦點之一是，對在深圳特區(qū)成立的外商投資企業(yè)的清算，應選擇適用《深圳經(jīng)濟特區(qū)企業(yè)清算條例》，還是《外商投資企業(yè)清算辦法》，前者是深圳市人大常委會于1995年7月26日通過的，后者是1996年由國務院批準、原對外經(jīng)濟貿(mào)易合作部發(fā)布的。深圳市中級法院和廣東省高級法院的判決一致認定，根據(jù)根據(jù)1992年7月1日全國人大常委會第26次會議通過的授權決定及我國《立法法》的有關規(guī)定，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)在經(jīng)濟特區(qū)具有優(yōu)先適用的法律效力，即使對于國務院的行政法規(guī)也是如此。③

　　三、經(jīng)濟特區(qū)立法權的完善

　　盡管經(jīng)濟特區(qū)立法權在實踐中有諸多不完善的地方，但我們不能因此否定它的存在。對其進行不斷完善，才能使這一特殊的地方立法權發(fā)揮更加積極的作用。

　�。ㄒ唬┟鞔_經(jīng)濟特區(qū)授權立法的目的及范圍

　　全國人大及其常委會對經(jīng)濟特區(qū)的授權立法屬于“一攬子”授權，其范圍很含糊，使得經(jīng)濟特區(qū)立法的自由度和靈活性很大，這為經(jīng)濟特區(qū)充分利用立法權進行大膽的立法實驗提供了廣闊的空間。但是，也出現(xiàn)了一些經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)觸及國家專屬立法權的范圍，有的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)與法律、行政法規(guī)存在嚴重沖突的現(xiàn)象，從長遠看，這不利于社會主義法制的統(tǒng)一，也必然對建立真正意義上的“法治”國家產(chǎn)生影響。在授權決定中“具體情況和實際需要”、“法律、行政法規(guī)的基本原則”都是很籠統(tǒng)概括很籠統(tǒng)的表述，授權決定和《立法法》均未作出任何具體的說明和解釋。隨著我國法制的逐步完善，有必要對經(jīng)濟特區(qū)立法權進行明確，這樣才有利于保證社會主義國家的法制統(tǒng)一，維護法律的尊嚴。有的學者認為解決這個問題的最有效途徑，是在《立法法》中明確規(guī)定一事一授權原則。④

　�。ǘ┟鞔_經(jīng)濟特區(qū)立法權與較大市立法權的定位

　　經(jīng)濟特區(qū)立法權與較大市立法權之間的關系比較微妙，運用得當則可互補，否則，將帶來消極作用。因而，要對經(jīng)濟特區(qū)立法權和較大市的立法權進行明確定位，并建立相應的責任機制。有學者認為：用好兩個立法權，但地方立法權優(yōu)先。理由主要是地方立法權制度比較穩(wěn)定，立法風險要少一些授權立法雖然靈活、空間較大。還可考慮引進“功利”原則，也就是“有利于”原則，要從特區(qū)工作角度考慮，怎樣有利于特區(qū)工作，有利于達到立法目的，就從中選擇運用哪一種立法權。⑤筆者認為這種觀點是不利于兩種立法權的使用的。首先，由經(jīng)濟特區(qū)立法主體自己來確定優(yōu)先使用哪個立法權，存在隨意性。其次，在兩種立法權的立法成本存在差異的前提下，強調功利原則是不可取的，立法者為達目的很可能會多用經(jīng)濟特區(qū)立法權，這樣將導致特區(qū)立法質量下降，與其他法律文件產(chǎn)生沖突更是不可避免的。因此，筆者認為應當由省以上的立法主體制定《××經(jīng)濟特區(qū)立法條例》，規(guī)范兩種立法權的使用，并建立監(jiān)督機制。

　�。ㄈ┘訌妼�(jīng)濟特區(qū)立法權的監(jiān)督

　　全國人大及其常委會在授權決定中規(guī)定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)要報全國人大常委會、國務院及所在省人大常委會備案。除此之外，未見有其他監(jiān)督規(guī)定，這種備案監(jiān)督是一種消極的監(jiān)督，是事后監(jiān)督，它的主要作用是以備上級機關查詢，不具有撤銷不適當經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的權力，這使監(jiān)督流于形式。《立法法》第八十六條第二款、第八十八條第七項又分別規(guī)定了對授權立法的裁決制度和撤銷制度，從而使對授權立法的監(jiān)督更加完善。

　　從目前的實際情況和國外經(jīng)驗看，還應從以下幾個方面加強對經(jīng)濟特區(qū)立法的監(jiān)督：一是要建立重要授權立法的批準制度。授權立法僅有備案制度是不夠的，尤其是一些重要的授權立法，應當在授權主體審查合法性批準后才能生效，以防止出現(xiàn)嚴重后果；二是要細化授權立法的裁決、撤銷制度，主要是如何啟動以及裁決、撤銷的標準，使之具有可操作性，真正發(fā)揮監(jiān)督作用。

　　拓展：

　　我國第一個經(jīng)濟特區(qū)是什么？

　　深圳

　　中國有多少個城市是獨立立法權？

　　1）18個共四批公布的城市：

　　唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、無錫、淮南、青島、洛陽（1984年10月批準，重慶市是在這一批公布的，已經(jīng)升格為直轄市）

　　寧波（1988年3月批準）

　　淄博、邯鄲、本溪（1992年7月批準）

　　徐州、蘇州（1993年4月批準）

　　2）5個經(jīng)濟特區(qū)：深圳、珠海、汕頭、廈門、喀什（這里談論的是經(jīng)濟特區(qū)中屬于較大的市的那些經(jīng)濟特區(qū)。海南是省，不是城市。）

　　3）27個省級政府所在地=22個省會（大陸上的省份）+5個自治區(qū)首府

　　目前共有50個“較大的市”=18+5+27。