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關(guān)于土地增值稅改革的思考
摘要：以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為單位進(jìn)行清算的土地增值稅改革能帶來(lái)土地市場(chǎng)的嬗變，能彌補(bǔ)地方政府的土地收入，能在某種程度上改變房地產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)模式，卻不能增加普通住房的市場(chǎng)供應(yīng)量與提升普通購(gòu)房者的利益。關(guān)鍵詞：土地增值；增值稅；土地；改革
Abstract: Carries on the settlement take the property development project as the unit the land increment duty reform to be able to bring the land market the evolution, can make up Local authority's land income, can change the real estate to a certain extent the business model, actually cannot increase the ordinary housing the market supply and the promotion ordinary home-buyer's benefit.
key word: Land increment; Increment duty; Land; Reform
前言
為了節(jié)約土地資源、降低房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)利潤(rùn)、抑制投資、穩(wěn)定房?jī)r(jià)，1820年德國(guó)最早開(kāi)征了土地增值稅。之后，又有英、日等國(guó)相繼開(kāi)征，然而，它的成長(zhǎng)發(fā)展歷程并不向財(cái)產(chǎn)稅與所得稅那樣一帆風(fēng)順，中間跌宕起伏，至今效果難以發(fā)揮。
1987年，我國(guó)對(duì)城市土地使用制度做出重大改革，在深圳、上海、天津、廣州等城市試點(diǎn)，改過(guò)去的指令性計(jì)劃撥無(wú)償使用為有償出讓、轉(zhuǎn)讓制度，這對(duì)強(qiáng)化城市土地管理、促進(jìn)城市土地的合理利用，充分發(fā)揮效益，保證城市有規(guī)劃地健康發(fā)展發(fā)揮了積極作用。然而之后出現(xiàn)的一些深層次問(wèn)題如土地供給計(jì)劃性不強(qiáng)，成片批租的量過(guò)大、價(jià)格低；各地盲目設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)圈地，大量耕地被占用，開(kāi)發(fā)利用率低；房地產(chǎn)市場(chǎng)機(jī)制不完善，市場(chǎng)行為不規(guī)范，炒風(fēng)過(guò)盛直接影響了其作用效果。
我國(guó)自建國(guó)以來(lái),對(duì)城市土地長(zhǎng)期實(shí)行無(wú)償?shù)闹噶钚詣澃魏蜔o(wú)期限使用的管理制度。改革開(kāi)放以后,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素的不斷擴(kuò)大，以及非公有制經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，加速了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的進(jìn)程，原有的無(wú)償使用國(guó)家土地的制度逐步向有償使用的方向轉(zhuǎn)化。
為了增強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、交易行為的宏觀調(diào)控，抑制土地炒買(mǎi)炒賣(mài)，保障國(guó)家的土地權(quán)益，規(guī)范國(guó)家參與土地增值收益的分配方式，增加財(cái)政收入，國(guó)務(wù)院于1993年12月13日發(fā)布了《中華人民共和國(guó)土地增值稅暫行條例》，財(cái)政部于1995年1月27日頒發(fā)了《中華人民共和國(guó)土地增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》，決定自1994年1月1日起在全國(guó)開(kāi)征土地增值稅，這是我國(guó)開(kāi)征的第一個(gè)對(duì)土地增值額或土地收益額征收的稅種，深圳市原本是最早實(shí)施對(duì)土地增值額征稅的城市，后來(lái)為了鼓勵(lì)、推動(dòng)房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展，對(duì)這一稅種長(zhǎng)期采取了政策性減免的做法。深圳市出于抑制過(guò)高房?jī)r(jià)，特別是高檔住宅上漲存在著暴利的可能和緩解普通商品房的市場(chǎng)需求很大，但是市場(chǎng)供給不足的矛盾，于2005年11月1日起恢復(fù)征收土地增值稅，目的是通過(guò)對(duì)高利潤(rùn)的項(xiàng)目增加稅率，來(lái)引導(dǎo)和鼓勵(lì)更多的發(fā)展商多開(kāi)發(fā)普通住房。但恢復(fù)征收一年以來(lái)，收效甚微。北京地稅局繼二手房開(kāi)征土地增值稅后，從今年1月1日起，對(duì)新房中的普通住宅征收1％的土地增值稅。此前，普通住宅列在免征土地增值稅的范圍內(nèi)。
今年1月16日，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)土地增值稅清算管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)定：從今年2月1日起，將正式向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)征收30%～60%不等的土地增值稅。具體而言，土地增值稅將以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為單位進(jìn)行清算，對(duì)于分期開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，以分期項(xiàng)目為單位清算。開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中同時(shí)包含普通住宅和非普通住宅的，應(yīng)分別計(jì)算增值額。同時(shí)，該《通知》也從具體的操作角度，提出了相對(duì)清晰的清算條件。這意味著自發(fā)布后擱置了13年房地產(chǎn)企業(yè)的土地增值稅從“預(yù)征”繳納現(xiàn)狀正式進(jìn)入清算狀態(tài)。此利空消息一發(fā)布，股市大受刺激，17日房地產(chǎn)板塊大幅下挫，并帶動(dòng)大盤(pán)跳水。理論分析家的分析再一次刺激了普通老百姓緊繃的神經(jīng)，于是大家歡呼越雀、奔走相告，大有救命稻草降臨到每個(gè)人的頭上，光明即將來(lái)臨之勢(shì)。
理論上我們可以認(rèn)為：土地的供給是缺乏彈性的，在邊際收益遞減規(guī)律的作用下人們對(duì)土地的需求量隨著地租的升高而遞減，事實(shí)上，由于級(jí)差地租的存在，這一規(guī)律在沉疴日久的房地產(chǎn)市場(chǎng)不能完全發(fā)揮作用，而城市房地產(chǎn)賴以存在的土地也會(huì)隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快出現(xiàn)水漲船高的的勢(shì)頭。眾所周知，對(duì)房?jī)r(jià)可能會(huì)有拉動(dòng)作用土地增值稅以土地增值為稅基，土地的增值往往在漫長(zhǎng)的持有過(guò)程中發(fā)生，土地增值稅的征收對(duì)象一般是土地使用者、持有者或經(jīng)營(yíng)者。在征收過(guò)程中，各國(guó)和地區(qū)均發(fā)現(xiàn)投機(jī)者會(huì)運(yùn)用各種手段分散和轉(zhuǎn)移土地增值。我國(guó)的土地增值稅并不對(duì)土地保有過(guò)程征稅，而是對(duì)土地開(kāi)發(fā)階段的增值征稅，也就是說(shuō)對(duì)利潤(rùn)直接征稅，這一過(guò)程基本是2~3年。而從理論上講，正常房?jī)r(jià)漲幅下，土地增值可能微乎其微。而房?jī)r(jià)的漲跌最終取決于供求關(guān)系，與住宅開(kāi)發(fā)成本沒(méi)有必然聯(lián)系。在目前總體需求大于供給的條件下，任何稅收都會(huì)存在負(fù)稅人，土地增值稅清算對(duì)房?jī)r(jià)可能會(huì)有拉動(dòng)作用，但也不能避免房地產(chǎn)商一定不轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。目前土地增值稅的一級(jí)稅率為30%，如果開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)大幅度減少，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資可能也會(huì)受到較大影響，投資少供給就少，可能會(huì)進(jìn)一步抬高房?jī)r(jià)。恰恰是由于土地增值稅扣除項(xiàng)目包括了土地價(jià)格與開(kāi)發(fā)、配套設(shè)施等成本，反而給開(kāi)發(fā)商提供了抬高成本的足夠動(dòng)力。北京中原地產(chǎn)副總經(jīng)理顏光茂以北京為例預(yù)測(cè)，由于目前北京地價(jià)水平已處于高位，而地價(jià)推高房?jī)r(jià)的趨勢(shì)已經(jīng)很明顯，如果更嚴(yán)格地征收土地增值稅，高達(dá)30%的稅負(fù)必將向消費(fèi)鏈條的末端消費(fèi)者身上轉(zhuǎn)嫁，推高房?jī)r(jià)不可避免。
宏觀角度來(lái)看，土地增值稅作為地稅，是地方政府收入的有力補(bǔ)償。征收土地增值稅對(duì)于建立公共財(cái)政有利，以稅收方式獲得的財(cái)政收入將納入預(yù)算內(nèi)，而不會(huì)像以往一樣土地收入在預(yù)算外或者制度外流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致中央政府完全無(wú)法掌控。此舉也可能使房產(chǎn)商的囤地之風(fēng)有所收斂，甚至有學(xué)者認(rèn)為會(huì)終結(jié)囤地暴利，但我們不能避免地方政府在征稅時(shí)繼續(xù)通過(guò)或明或暗的優(yōu)惠政策對(duì)有關(guān)系的房地產(chǎn)商網(wǎng)開(kāi)一面，導(dǎo)致征收成本將上升。
樂(lè)觀的觀點(diǎn)認(rèn)為：新《通知》要求土地增值稅以國(guó)家有關(guān)部門(mén)審批的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為單位進(jìn)行清算，對(duì)于分期開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，以分期項(xiàng)目為單位清算。在這種規(guī)則下，開(kāi)發(fā)商的稅收籌劃將無(wú)用武之地。而此前國(guó)內(nèi)各地區(qū)對(duì)于土地增值稅部分基本上要求房地產(chǎn)企業(yè)按照預(yù)(銷)售商品房收入1%-2%的比例進(jìn)行預(yù)征，部分地區(qū)尚未開(kāi)始預(yù)征，這與通知所強(qiáng)調(diào)的30%-60%的累進(jìn)稅率，不可同日而語(yǔ)。在土地大幅度升值、利潤(rùn)高企的情況下，土地增值稅的清算，無(wú)疑會(huì)給大量開(kāi)發(fā)商帶來(lái)巨大的成本壓力，一個(gè)顯而易見(jiàn)的結(jié)果是房地產(chǎn)商的成本將急劇上升，越是以低價(jià)獲取大量土地的房地產(chǎn)商其囤積與開(kāi)發(fā)成本也就越高
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。在這種情況下，開(kāi)發(fā)商也不敢貿(mào)然提高房屋售價(jià)，因?yàn)樘醿r(jià)勢(shì)必造成增值額的上升，它到一定程度會(huì)觸發(fā)更高一級(jí)稅率的適用。
所以，土地增值稅清算開(kāi)幕并不會(huì)出現(xiàn)人們預(yù)期的那樣出現(xiàn)魚(yú)和熊掌兼得的局面，按照以往的房地產(chǎn)行業(yè)邏輯，由于土地增值稅抬高了開(kāi)發(fā)商的經(jīng)營(yíng)成本，因此他們會(huì)選擇多報(bào)抵減成本項(xiàng)目減少征稅額、擴(kuò)大奢侈住房建筑比例獲取超額利潤(rùn)回報(bào)等方式抵消新政策的不利影響。只要有需求，房地產(chǎn)商就沒(méi)必要改變目前的贏利模式。土地增值稅能帶來(lái)土地市場(chǎng)的嬗變，能彌補(bǔ)地方政府的土地收入，能在某種程度上改變房地產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)模式，卻不能增加普通住房的市場(chǎng)供應(yīng)量與提升普通購(gòu)房者的利益�！锻ㄖ分幸�(guī)定“開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中同時(shí)包含普通住宅和非普通住宅的，應(yīng)分別計(jì)算增值額�！鞭k公樓、商鋪的出售率一直不如住宅，原因就在于商業(yè)地產(chǎn)往往采用出租或自營(yíng)的方式。把物業(yè)轉(zhuǎn)化為自有經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，已經(jīng)成為開(kāi)發(fā)商的一種選擇，并且有逐年增多的趨勢(shì)。土地增值稅清算，可能加劇這種趨勢(shì)。土地增值稅清算，可能促使更多的開(kāi)發(fā)商采用酒店公寓、青年公寓、白領(lǐng)公寓等經(jīng)營(yíng)模式來(lái)避稅，傳統(tǒng)住宅項(xiàng)目投資的比例可能會(huì)有所減少。
事實(shí)上，要讓住房滿足普通購(gòu)房者的需求，政府需要的是給中低價(jià)位商品房的開(kāi)發(fā)商經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，對(duì)交易減稅，是少征甚至停征經(jīng)濟(jì)適用房的土地增值稅，是鼓勵(lì)民間個(gè)人集資建房的努力，是嚴(yán)格甄別經(jīng)濟(jì)適用房的購(gòu)買(mǎi)對(duì)象。只有如此，才能培育普通住宅市場(chǎng)，盤(pán)活存量的房地產(chǎn)資源擴(kuò)大供應(yīng)量，使房地產(chǎn)商樂(lè)于建造普通商品房，并鼓勵(lì)房地產(chǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)行為沖擊商人對(duì)超額利潤(rùn)的攫取，而所有這些行為的出發(fā)點(diǎn)都是讓利于民、放松對(duì)具體市場(chǎng)行為的管制。做到這些政府必須有相應(yīng)的措施，比如頒布明確具體的實(shí)施細(xì)則，才能保證政府的相關(guān)調(diào)控措施如土地增值稅清算主要由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商拿出利潤(rùn)來(lái)支出，而不會(huì)轉(zhuǎn)移到房?jī)r(jià)中，轉(zhuǎn)嫁給房屋購(gòu)買(mǎi)者。但在當(dāng)前的情況下，來(lái)勢(shì)洶洶的土地增值稅這支殺手锏，因其直接影響資金鏈條，有可能促使房地產(chǎn)企業(yè)重組與洗牌，也有可能因稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁而影響交易量，但對(duì)于價(jià)格，短期內(nèi)卻很難說(shuō)有實(shí)質(zhì)性觸動(dòng)。對(duì)即將走下神壇的土地增值稅，我們的確是想說(shuō)愛(ài)你不容易。
參考文獻(xiàn)
[1]財(cái)政部稅政司地方稅處.地方稅：稅政與征管[F].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社.1995
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