關于學校德育立法的幾點思考

    摘 要 我國制定學校德育法有充分的立法依據，亦有充足的立法必要性理由，應制定一部專門的學校德 育法。當前應加強對學校德育立法的研究。
    關鍵詞 教育法 學校德育 立法
    ＊ ＊ ＊
    學校德育立法，指專門為學校的德育工作制定法律法規(guī)。這在世界各國的法律體系中還未有過先例。但我 們認為，別的國家沒有的法并不等于我們就不能制定或者沒有必要制定。我國走的是有中國特色的社會主義道 路，我國的法是社會主義法，因此，完全可以同時也十分有必要根據我國國情，制定出一些為適應我國社會發(fā) 展所需要的與眾不同的法。制定專門的學校德育法，就是為適應我國教育狀況所需要的獨特的法之一。我們認 為，在我國制定學校德育法，既有充分的立法依據，亦有充足的立法必要性理由。我們應當開展對學校德育立 法工作的研究，把它作為完善我國教育法體系的重要內容之一。
    一、制定學校德育法的立法依據
    凡立法均要有立法依據，制定學校德育法也不例外。制定學校德育法有充分的立法依據。首先，制定學校 德育法有憲法依據。我國憲法第24條規(guī)定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律和法制教育 ，通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約，加強社會主義精神文明建設。國家提倡愛祖國、 愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義的公德，在人民中進行愛國主義、集體主義和國際主義、共產主義的教 育，進行辯證唯物主義和歷史唯物主義的教育，反對資本主義的、封建主義的和其他的腐朽思想�！睉椃ǖ�46 條第2 款還規(guī)定：“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發(fā)展�！睉椃ǖ倪@些規(guī)定，雖 然是根據社會主義精神文明建設的需要和青少年成長的需要所制定，但學校是專門的育人機構，學校的德育是 社會主義精神文明建設中思想建設方面的一個重要組成部分，更是青少年成長為有社會主義覺悟的全面發(fā)展人 才過程中必不可少的一環(huán)。因此可以認為，憲法的這些規(guī)定是制定學校德育法的憲法依據和指導原則，也是學 校德育法最基本的內容。
    其次，制定學校德育法有基本法依據。學校德育法屬教育法體系。我國關于教育的基本法《中華人民共和 國教育法》已于1995年3月18 日頒布。其中第3條規(guī)定：“國家堅持以馬克思列寧主義、 毛澤東思想和建設有 中國特色社會主義理論為指導，遵循憲法確定的基本原則，發(fā)展社會主義的教育事業(yè)”；第5 條規(guī)定：“教育 必須為社會主義現代化服務，必須與生產勞動相結合，培養(yǎng)德、智、體等方面全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設 者和接班人”；第6 條規(guī)定：“國家在受教育者中進行愛國主義、集體主義、社會主義的教育，進行理想、道 德、紀律、法制、國防和民族團結的教育”。《教育法》中的上述規(guī)定，不僅明確規(guī)定了德育是我國社會主義 教育的重要體現之一，還明確規(guī)定了學校德育的基本內容，為制定學校德育法提供了直接、具體的依據。
    再次，制定學校德育法還有政策依據。在我國，黨和國家的政策與法的關系是互為依據、互為指導的關系 ，黨和國家的重要政策是制定普通法律、法規(guī)的直接依據之一。在黨和國家的重要政策中，有明確、具體的關 于學校德育必須納入法制軌道的規(guī)定。 由中共中央和國務院在1993年2月聯合頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱 要》第25條規(guī)定， 要“加快教育法制建設，建立和完善執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)，逐步走上依法治教的軌道。制定教育法 律、法規(guī)，要注意綜合配套，逐步完善。要抓緊草擬基本的教育法律、法規(guī)和當前急需的教育法律、法規(guī)，爭 取到本世紀末，初步建立起教育法律、法規(guī)體系的框架”。1994年8月， 中共中央又發(fā)布了《關于進一步加強 和改進學校德育工作的若干意見》，其中第24條規(guī)定：“學校德育工作要有法制保障。學校德育的地位、任務 和主要方針、原則要有權威性和穩(wěn)定性，必須制定相應的法律法規(guī)，以保證教育者、受教育者及社會有關方面 共同遵循。社會主義市場經濟體制的逐步建立和教育的改革、發(fā)展使這種法制建設更為必要和迫切，要把這個 問題進一步納入到整個法制建設中加以解決�！薄毒V要》和《意見》的上述規(guī)定，不僅把學校德育立法工作十 分明確、具體地提了出來，并將其納入具體規(guī)劃，要求把它作為一個迫切需要解決的法制建設問題來看待。
    二、學校德育立法的必要性
    學校德育是一項長期、復雜、意義重大的工作，然而多年來一直未能將其納入法制軌道，主要依賴各種政 策來指導、管理和調節(jié)。雖然這些政策基本上保證了學校德育的大方向，但政策的非強制性和不穩(wěn)定性，使得 學校德育與智育、體育相比較，經常呈現“軟化”、不穩(wěn)定、不平衡發(fā)展狀態(tài)，離社會主義精神文明建設對學 校德育的要求還相差甚遠，在一定程度上影響了我國教育方針的全面貫徹執(zhí)行。因此，必須將學校德育納入法 制軌道，制定出一個較為完整的學校德育法。有了法制的保障，才能使學校德育真正走上健康、有序、穩(wěn)定發(fā) 展的道路。
    首先，制定學校德育法，有利于確立德育在學校教育中的首要地位。德育即思想、政治和品德教育，它體 現教育的階級性和社會性。我國學校的根本任務是培養(yǎng)德、智、體等方面全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設者和 接班人，在校學生的思想道德和科學文化素質如何，直接關系到中國的面貌，關系到我國社會主義現代化建設 事業(yè)能否實現，關系到能否堅持黨的基本路線一百年不動搖。為此，必須重視德育，把堅定正確的政治方向放 在學校工作的首位，這是我國的社會主義教育區(qū)別于其他國家教育的根本標志�，F實中，德育首位在有些地方 有些學校還難以落實，往往被看成是可有可無的“軟指標”，得不到應有的重視。制定學校德育法，用法的形 式將德育肯定為學校的首位工作，德育首位就能真正落到學校工作的實處。
    其次，制定學校德育法，有利于規(guī)范學校德育工作的內容。學校德育應包括哪些具體的內容？不同的教育 階段應實施哪些內容？達到何種程度？這些在目前的學校德育中存在一定的混亂。如有些方面的內容在不同層 次的學校多次被簡單重復實施，而有些內容在各級學校中均是教育空白，還有些內容在實施中被主次顛倒，重 點不能突出，此外，不同層次的學校德育內容缺乏銜接性、系統(tǒng)性。制定學校德育法，對德育的內容作明確界 定，統(tǒng)一規(guī)范不同層次不同類型學校德育的具體內容和實施目標，就可有效地防止上述問題發(fā)生，使德育內容 形成一個有機整體，貫穿于各教育階段。
    第三，制定學校德育法，有利于完善和加強學校德育的領導管理體制。長期以來，我國學校德育的領導體 制一直是一個多渠道、多層次的系統(tǒng)，在領導管理體制上有不少關系未能理順。以高校為例，學校的德育是由 黨委直接領導，還是在黨委的統(tǒng)一布署下由校長對學生的德、智、體全面負責，這種分工不是很明確，因而也 就很容易出現“黨委怕越位，行政不到位”的局面。高校的德育一般是由黨委宣傳部、學生工作處、教務處、 思政室、馬列部、團委等多渠道一起實施，這種多管齊下的方式常常因統(tǒng)一領導和協調不夠，難以真正形成合 力，有時甚至出現違反教育一致性原則的現象，工作相互抵消。加之機構設置復雜，崗位責職不清，造成工作 效率不高，“婆婆多”基層工作難做等問題一直未能很好地解決。制定學校德育法，用法律的形式明確黨政機 構及部門在學校德育中的職責，有助于真正建立黨政齊抓共管、密切配合、精干高效的學校德育領導體制。
    第四，制定學校德育法，有利于加強學校德育隊伍的建設。學校德育需要有一支專兼結合、功能互補、信 念堅定、業(yè)務精湛的德育隊伍。目前這支隊伍的建設遇到以下幾個較為突出的問題：一是這支隊伍的范圍。學 校德育隊伍的成份較為復雜，哪些人員屬專職，哪些為兼職，哪些不應劃入此范圍之中，界限長期不清；二是 德育人員的編制比例。包括德育教師占全體教師總數之比，德育教師與學生人數之比，德育隊伍中專職、兼職 人數之比均無明確規(guī)定；三是德育人員的職稱評定、物質待遇、培養(yǎng)提高。跟其他專業(yè)教師相比，目前德育人 員在這幾個方面處于偏后、偏低和機會不均等狀態(tài)。制定學校德育法，對上述幾個問題均作明確規(guī)定，維護學 校德育人員的正當權益，將促使學校德育隊伍得到充實、穩(wěn)定和提高。
    第五，制定學校德育法，有利于保證學校德育工作所需的物質條件。必要的物質投入和條件保障是學校德 育發(fā)展的前提和物質基礎。確保德育在學校教育中的首要地位，就必須努力增加德育投入和逐步改善德育發(fā)展 的物質條件。目前學校整個經費均比較困難，德育經費更加沒有保障，完全因領導而異，因學校而異，甚至遠 不如體育經費的投入。有許多德育工作因經費等原因不能開展或效果受到大的影響。這些跟德育在學校教育中 的首要地位，以及它的作用、所承擔的任務相比很不相稱。因此，很有必要以法定的形式確認德育經費應占學 校經費和學校預算外基金中的合理份額比例，列入預算，切實保證其能真正到位。并規(guī)定學校必須為德育工作 提供必要的場所和設備，不斷改善其條件，優(yōu)化其手段。
    第六，制定學校德育法，有利于增強全員德育意識。德育不僅是學校教育的一個重要組成部分，它還是一 項社會性的系統(tǒng)工程。宣傳、理論、文藝、影視廣播、出版、新聞，還有家庭，均能對學生的政治思想品德素 質的形成產生影響。社會大德育環(huán)境若與學校小德育環(huán)境相互一致形成合力，將有助于學生德育素質迅速提高 ；反之，兩者不一致相互抵消，則不利于學生在政治思想品德上健康成長。專門為學校德育立法，有利于提高 人們對學校德育的認識，使全社會都能站在歷史和未來的高度認識學校德育工作的重要性，真正建立一個全員 育人、全方位工作、全過程培養(yǎng)的學校德育工作新格局。
    三、積極開展對學校德育立法的研究
    學校德育立法雖已勢在必行，然而，從有立法依據到制定出法律法規(guī)，中間還有相當長的一段距離，有許 多問題需要通過學術研究加以解決。我們認為，開展對學校德育立法的研究，當前應著重研究下述幾個問題。
    1.學校德育立法的必要性、可行性研究。學校德育立法的必要性研究主要探討社會現實有無制定學校德育 法的需要，制定學校德育法有何重要意義；學校德育立法的可行性研究則主要探討制定學校德育法的立法技術 操作上的各種問題，包括由哪個國家機構或部門主持，由哪些人員參加，依何種程序進行等。
    2.學校德育法的基本內容研究。包括制定學校德育法的指導思想和基本原則，德育在學校教育中的地位， 學校德育的基本要求和實施德育的基本步驟，學校德育實施者的任職條件、權利義務，學校德育的物質條件保 障，違反學校德育法的法律責任等。
    3.學校德育法的結構研究。指在學校德育法基本內容研究的基礎上，對學校德育法法典的結構形式進行研 究。如該法章次的數量，章次的順序，章次中具體內容的安排等。
    4.學校德育法在我國教育法規(guī)體系中地位的研究�！吨腥A人民共和國教育法》是制定其他教育法律、法規(guī) 的母法，學校德育法的地位應在教育法地位之下從屬于教育法，因而它不具備由全國人民代表大會制定的基本 法地位，這一點應該是肯定的。但學校德育法是以全國人大常委會制定的普通法地位出現，還是以國務院頒發(fā) 的行政法規(guī)地位出現，或以國家教委制定的規(guī)章地位出現，這就值得探討。
    5.學校德育法與其他單行教育法律、法規(guī)的關系研究。目前我國教育法體系雖然還不是很完善，但其基本 框架已經形成。除了擁有《中華人民共和國教育法》這個我國教育法體系中最為重要的根本大法之外，還有6部 與教育有關的法律、16部教育行政法規(guī)、 數百個規(guī)章以及大量的地方性教育法規(guī)和規(guī)章。學校德育法與這些法 律、法規(guī)、規(guī)章相互關系如何，也是一個應該探討的問題。
    參考文獻
    1 《中華人民共和國憲法》，1982年12月。
    2 中共中央、國務院《中國教育改革和發(fā)展綱要》，1993年2月。
    3 《中共中央關于進一步加強和改進學校德育工作的若干意見》，1994年8月。
    4 《中華人民共和國教育法》，1995年3月。
    5 國家教委《小學德育綱要》，1988年。
    6 國家教委《中學德育綱要》，1988年。
    7 國家教委《中國普通高等學校德育大綱》（試行），1995年。
    8 國家教委政策法規(guī)司《中華人民共和國教育法釋義》， 科學普及出版社1995年版。
    9 尹宗利、劉旺洪《中國教育的法律基石》， 南京師范大學出版社1995年版。 
    * 本文為江西省社會科學“九五”規(guī)劃項目《學校德育立法研究》系列論文之一。＊

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