走向一種“新公共管理”的實(shí)踐模式——當(dāng)代西方政府改革趨勢(shì)透視
20世紀(jì)的最后25年，伴隨著全球化、信息化、市場(chǎng)化以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨，西方各國(guó)進(jìn)入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時(shí)代。無(wú)論是英美、歐洲大陸國(guó)家，還是在地球另一邊的澳大利亞、新西蘭和日本，都相繼掀起了政府改革的浪潮（在轉(zhuǎn)軌國(guó)家、新興工業(yè)國(guó)家和大部分發(fā)展中國(guó)家也出現(xiàn)了同樣的改革趨勢(shì)）。盡管西方各國(guó)政府改革的起因、議程、戰(zhàn)略、策略以及改革的范圍、規(guī)模、力度有所不同，但都具有一個(gè)相同或相似的基本取向，這就是以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的“管理主義”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:New Public Management)綱領(lǐng)。走向一種“新公共管理”的實(shí)踐模式，成為當(dāng)代西方政府改革的最基本趨勢(shì)。本文將考察當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)及其“新公共管理”實(shí)踐模式的形成、內(nèi)容和特征，并對(duì)其成敗作出評(píng)價(jià)。一
當(dāng)代西方以“新公共管理”或“管理主義”定向的政府改革往往被人們描述為一場(chǎng)追求“三E”（Economy,Efficiency and Effectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益）目標(biāo)的管理改革運(yùn)動(dòng)。它起源于英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞和新西蘭，并逐步擴(kuò)展到其他西方國(guó)家乃至全世界。有如著名公共管理學(xué)者胡德(C.Hood)所說(shuō)，新公共管理并不是由英國(guó)單位發(fā)展起來(lái)的，而是70年代中期以后公共管理領(lǐng)域中出現(xiàn)的一種顯著的國(guó)際性趨勢(shì)。[1](P3-19)可以說(shuō)，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界�！按磉@一股潮流、全面推進(jìn)行政改革的既有君主立憲制國(guó)家，也有民主共和制國(guó)家；既有單一制國(guó)家，也有聯(lián)邦制國(guó)家；在政府制度上，既有內(nèi)閣制政府，也有總統(tǒng)制政府；在市場(chǎng)體制上，既有自由型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也有政府導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)；高舉改革旗幟的，既有右翼政黨，也有左翼政黨。”[2]（序 P4）
英國(guó)是“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺(tái)以后，英國(guó)保守黨政府推行了西歐最激進(jìn)的政府改革計(jì)劃，開始這種以注重商業(yè)管理技術(shù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砀母�。商業(yè)管理技術(shù)在英國(guó)公共部門的引入始于1979年，并以雷納(Rayner)評(píng)審委員會(huì)的成立為標(biāo)志。出身于私人部門的雷納在內(nèi)閣中主持一個(gè)項(xiàng)目小組，負(fù)責(zé)對(duì)公共部門的績(jī)效進(jìn)行調(diào)查評(píng)估；1983年“財(cái)政管理創(chuàng)議”啟動(dòng)，建立起一個(gè)自動(dòng)化的信息系統(tǒng)來(lái)支持財(cái)政管理改革；1987年著名的《下一步》(Next Steps)報(bào)告（全名是《改變政府管理：下一步行動(dòng)方案》），提倡采用更多的商業(yè)管理手段來(lái)改善執(zhí)行機(jī)構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率。該報(bào)告指出：長(zhǎng)期以來(lái)，缺乏真正的壓力以迫使政府機(jī)構(gòu)改善績(jī)效，提高工作效率；以往所重視的是標(biāo)準(zhǔn)化的程序而忽視公共服務(wù)的提供；白廳注重的是高級(jí)文官的政策咨詢功能而非管理功能。為了解決這些問題，該報(bào)告建議把整體的部（委）分解成若干機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在主管的部（委）的政策指導(dǎo)下，履行公共服務(wù)和有效管理的職責(zé)；以管理主義的技術(shù)和程序培訓(xùn)職員，并且所有活動(dòng)都是在一位高級(jí)主管的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行�！跋乱徊健睓C(jī)構(gòu)的創(chuàng)立一開始是零碎的，但發(fā)展迅速。到1995年，? ⒐?5%的文官都屬于這種“下一步”機(jī)構(gòu)。“新公共管理”的顧客導(dǎo)向和改善服務(wù)的特征，特別明顯地體現(xiàn)在1991年梅杰政府的“公民憲章”的白皮書上；而引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制這一特征則明顯地體現(xiàn)在1979年以來(lái)英國(guó)公共公司以及公共機(jī)構(gòu)的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“為質(zhì)量而競(jìng)爭(zhēng)”的政策文件上。這些措施促使提供公共物品和服務(wù)的公共部門接受市場(chǎng)檢驗(yàn)；各公共部門之間、公共部門與私人部門之間為公共物品和服務(wù)的提供展開競(jìng)爭(zhēng)，尤其是通過(guò)公開投標(biāo)，贏得競(jìng)爭(zhēng)并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的單位才能生存與發(fā)展。
美國(guó)是現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃，“20世紀(jì)的美國(guó)文化是以信奉管理為特征的”（Bellah語(yǔ)）。美國(guó)的“新公共管理”改革盡管不像英國(guó)那樣，有明確的起點(diǎn)和目標(biāo)，但似乎開始得更早（可以從1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的實(shí)施算起），并且?guī)в懈黠@的管理主義或“新泰勒主義”傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯(Grace)委員會(huì)的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法（“最好的實(shí)踐”）引入公共部門管理領(lǐng)域之中，以提高政府效率。格魯斯委員會(huì)診斷出的美國(guó)公共部門的低效及失敗的主要原因是：(1)國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理的過(guò)多干預(yù)；(2)人事尤其是高層人事缺乏連續(xù)性；(3)缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因；(4)會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)不完善；(5)缺乏強(qiáng)有力的中央財(cái)政和會(huì)計(jì)管理。布什政府則全面推行質(zhì)量管理。1993年克林頓上臺(tái)后，開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運(yùn)動(dòng)”(Reinventing Government Movement)，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡(jiǎn)化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及推行績(jī)效管理。這場(chǎng)改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)是戈?duì)? ?斕嫉墓?壹ㄐ?蘭畚?被?NPR:National Performace Review)的報(bào)告《從過(guò)程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府》（簡(jiǎn)稱“戈?duì)枅?bào)告”）；其先導(dǎo)則是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》一書。
“戈?duì)枅?bào)告”指出：從本世紀(jì)30年代到60年代，美國(guó)建立起龐大的、從上而下的、集中化的官僚體制來(lái)處理公共事務(wù)，這種體制以那時(shí)的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級(jí)的科層制形式——它將任務(wù)加以分解，落實(shí)到不同層次的雇員，而這些雇員及機(jī)構(gòu)則由嚴(yán)格的規(guī)章制度所約束。由于對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化程序的先入之見、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機(jī)構(gòu)是穩(wěn)定的，但是也造成機(jī)構(gòu)臃腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競(jìng)爭(zhēng)和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制（無(wú)論是私人的，還是公共的）已經(jīng)失效。該報(bào)告提出政府改革的四項(xiàng)主要原則：(1)消除繁文縟節(jié)，由注重過(guò)程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；(2)把顧客放在首位；(3)授權(quán)雇員以取得成果；(4)一削到底，并創(chuàng)造出一個(gè)少花錢多辦事的政府。“戈?duì)枅?bào)告”還引用了英國(guó)、新西蘭和澳大利亞的改革經(jīng)驗(yàn)，指出美國(guó)在發(fā)展新公共管理方面已經(jīng)落后了。
新西蘭、澳大利亞與英國(guó)一起被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進(jìn)的國(guó)家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續(xù)時(shí)間和成效而被許多西方國(guó)家奉為典范。在新西蘭和澳大利亞，舊的公共行政傳統(tǒng)以管制經(jīng)濟(jì)和由政府部門提供一切公共服務(wù)（即福利國(guó)家）為特征。70年代末80年代初，兩國(guó)面臨相同的問題與壓力。80年代初期、中期相繼開始了全面的行政改革（澳大利亞從1983年開始，新西蘭從1984年開始）。盡管兩國(guó)改革的總體
框架、制度設(shè)計(jì)、改革進(jìn)程和管理實(shí)踐等方面存在著差別（尤其是新西蘭的改革先有總體框架，而澳大利亞是在改革進(jìn)程中逐步形成總體框架），但是，這兩個(gè)國(guó)家與其他經(jīng)合組織成員國(guó)相比，更多、更明確地采用了管理主義的模式。在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場(chǎng)機(jī)制，是公共管理方式的根本性轉(zhuǎn)變。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過(guò)程、角色和文化等方面；改革的具體措施包括結(jié)構(gòu)變革、分權(quán)化、商業(yè)化、公司化、私有化等。按照波斯頓(J.Boston)在《轉(zhuǎn)變著的新西蘭公共服務(wù)》一文中的說(shuō)法，新西蘭的公共部門管理改革有三個(gè)基本趨向：一是政府已使許多由公共組織履行的功能商業(yè)化；二是只要可能就將商業(yè)活動(dòng)與非商業(yè)活動(dòng)分開，并將交易活動(dòng)轉(zhuǎn)移到公共公司；三是人力資源管理政策上的變化（尤其是引入合同制、績(jī)效工資制和新的責(zé)任機(jī)制）。
歐洲大陸各國(guó)（德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西蘭和澳大利亞等國(guó)的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)。但是歐洲大陸的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，或多或少以“新公共管理”取向。例如，在德國(guó)，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進(jìn)主義模式，即改革具有非連續(xù)性、漸進(jìn)性和零碎性特點(diǎn)，但其改革的基本內(nèi)容——調(diào)整公共事業(yè)、“給國(guó)家減肥”（或“苗條國(guó)家”）、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等——在某種程度上是以管理主義取向的。特別是90年代開始的地方政府改革推行從荷蘭借鑒而來(lái)的“地方治理模式”(NSM:Neus Steueruage Modell)，它與英美等國(guó)的“新公共管理”模式十分相似，特征是：產(chǎn)出與結(jié)果控制、項(xiàng)目預(yù)算和績(jī)效指標(biāo)、服務(wù)和顧客導(dǎo)向，康采恩式的權(quán)責(zé)劃分，責(zé)任委托給商業(yè)單位等。又如，在荷蘭，盡管改革沒有更新政治—行政體制，改革具有漸進(jìn)和零碎的特點(diǎn)，但改革是以管理主義取向的，即改革的目標(biāo)是改善政府組織的運(yùn)作，提高行政效率與效能，方法是放松管制、分權(quán)、私有化和引入商業(yè)管理模式及市場(chǎng)機(jī)制等。1982年發(fā)起的“大手術(shù)”改革（以分權(quán)、放松管制、私有化、裁員和文官制度改革為主要內(nèi)容）、1989-1994年推行的“社會(huì)更新活動(dòng)”（核心是提倡和鼓勵(lì)公民及社區(qū)積極參加公共事務(wù)管理活動(dòng)）、1990年開始的“大效率運(yùn)作”改革（目的是提高文官系統(tǒng)的效率和削減預(yù)算），都具有明顯的新公共管理特征。
當(dāng)代西方公共部門管理改革尤其是行政改革具有普遍性、廣泛性和持久性的特點(diǎn)。這場(chǎng)改革涉及幾乎所有的西方國(guó)家，改革的內(nèi)容涉及公共管理尤其是行政管理的體制、過(guò)程、程序及技術(shù)等各個(gè)方面�？梢詮牟煌慕嵌然騻�(cè)面來(lái)概括，也可以分成若干不同的類型。美國(guó)學(xué)者英格拉姆(P.Ingraham)把當(dāng)代西方政府改革的內(nèi)容概括為四個(gè)方面或四類：“(1)預(yù)算和財(cái)政改革；(2)結(jié)構(gòu)改革；(3)程序或技術(shù)層面的改革；(4)相互關(guān)系方面的改革。每一類改革都涉及到公共組織的內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)及其與外界的關(guān)系；每一類改革都試圖從略為不同的角度解決公共管理和公務(wù)員中的問題�！盵2](P48)另一位美國(guó)學(xué)者彼得斯(G.Peters)則從組織結(jié)構(gòu)、人事管理、政策制定和公共利益四個(gè)方面來(lái)討論當(dāng)代西方行政改革的走向及內(nèi)容。[2](P2)我國(guó)學(xué)者周志忍把當(dāng)代國(guó)外（西方）的行政改革的基本內(nèi)容歸納為三方面：第一，社會(huì)、市場(chǎng)管理與政府職能的優(yōu)化（包括非國(guó)有化、自由化、壓縮式管理等）；第二，社會(huì)力量的利用和公共服務(wù)社會(huì)化（包括政府業(yè)務(wù)合同出租，以私補(bǔ)公，打破政府壟斷，建立政府部門與私營(yíng)企業(yè)的伙伴關(guān)系，公共服務(wù)社會(huì)化）；第三，政府部門內(nèi)部的管理體制改革（包括建立與完善信息系統(tǒng)，分權(quán)與權(quán)力下放，部門內(nèi)部的組織? 峁垢母錚??踩聳輪貧雀母錚?岣叻?裰柿懇約案納乒?不?剮蝸螅??殘姓??徹娣隊(duì)牘ど唐笠倒芾矸椒ǖ娜諍系饒諶藎??3](P30-37)方克定則根據(jù)西方學(xué)者的論述，將當(dāng)代西方政府改革實(shí)踐分為三種類型：“一是地處北大西洋和南太平洋的英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞和新西蘭在不同程度上推行‘新公共管理的改革’（其中，英國(guó)、澳大利亞和新西蘭堪稱系統(tǒng)化的改革，美國(guó)屬于漸進(jìn)主義的改革，加拿大居于兩者之間）；二是歐洲大陸的法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、瑞典等實(shí)行連續(xù)或不連續(xù)性的漸進(jìn)主義改革，它們都受到新公共管理的影響（其中，有合作主義傳統(tǒng)的瑞典有時(shí)被列入第一類，而德國(guó)則具有最明顯的漸進(jìn)主義特征）；三是南歐半島國(guó)家意大利、希臘的為爭(zhēng)取行政合法性或強(qiáng)制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、三類改革的特點(diǎn)�！盵2]（序 P3-4）而“無(wú)論哪一種改革類型，都無(wú)例外地貫穿著韋伯式的傳統(tǒng)的公共行政與標(biāo)志行政現(xiàn)代化的‘新公共管理’兩種基本取向的爭(zhēng)論。”[2](P8)
二
上面我們簡(jiǎn)要地描述了當(dāng)代西方行政改革的基本趨勢(shì)，即“新公共管理”或“管理主義”改革取向及實(shí)踐模式的出現(xiàn)。歐洲經(jīng)合組織(OECD)1995年度的公共管理發(fā)展報(bào)告《轉(zhuǎn)變中的治理：OECD國(guó)家的公共管理改革》聲稱：經(jīng)合組織國(guó)家的公共管理改革具有一個(gè)已經(jīng)發(fā)展起來(lái)的共同的議事日程，這就是“新公共管理”或“管理主義”模式。彼得斯在《歐洲的行政現(xiàn)代化》一文中也指出：北美各國(guó)目前繼續(xù)沿著“管理主義”（而不是嚴(yán)格的公共行政）的思路去考慮公共組織的管理；而歐洲各國(guó)或多或少地介入了不同維度的管理主義改革之中。那么，什么是“新公共管理”或‘管理主義’模式？它包括哪些基本內(nèi)容呢？
作為一種正在成長(zhǎng)并且日益取代舊的公共行政模式的公共部門管理的新模式，“新公共管理”有不同的名稱，如“公共管理主義”（或“管理主義”）、“企業(yè)化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政”等。“管理主義（或‘新公共管理’）是一個(gè)多維度的非常寬泛的概念”（彼得斯語(yǔ)）。對(duì)于它的內(nèi)涵，人們作出了各種不同的界定。例如，波立特(C.Pollitt)在《管理主義和公共服務(wù)：盎格魯和美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》一書中認(rèn)為，“新公共管理主義”主要由本世紀(jì)初發(fā)展起來(lái)的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，即它強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式在公共部門管理中的應(yīng)用；瓦爾特·基克特(WalterJ.M.Kiekert)在《荷蘭的行政改革與公共部門管理》一文中將“新公共管理”界定為一種強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理風(fēng)格，顧客至上和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的改革取向；胡德(C.Hood)將“新公共管理”看作是一種以強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績(jī)效評(píng)估，以準(zhǔn)獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)（分散化），采用私人部門管理、技術(shù)、工具，引入市場(chǎng)機(jī)制以改善競(jìng)爭(zhēng)為特征的公共部門管理新途徑。[1](P3-19)
“新公共管理”有時(shí)被當(dāng)作單一模式概念，有時(shí)則被當(dāng)作包含不同模式的類概念。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》（或譯《重塑政府》）一書提出的“企業(yè)化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一種單一模式，這一模式包含如下十大基本原則或基本內(nèi)容：(1)起催化作用的
政府：掌舵而不是劃漿；(2)社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；(3)競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；(4)有使命的政府：改變照章辦事的組織；(5)講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；(6)受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；(8)有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；(9)分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；(10)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。這十大原則構(gòu)成《改革政府》前十章的標(biāo)題。奧斯本和蓋布勒在書中對(duì)這十個(gè)原則進(jìn)行了詳細(xì)的論證，并在最后一章（第十一章）中加以匯總組合。該書成了1993年開始的美國(guó)“重塑政府”改革的理論基礎(chǔ)�？肆诸D總統(tǒng)給予該書很高的評(píng)價(jià)：“美國(guó)每一位當(dāng)選官員應(yīng)該閱讀本書，我們要使政府在90年代充滿新的活力，就必須對(duì)政府進(jìn)行改革。該書給我們提供了改革的藍(lán)圖�！盵4]
哈伯德(M.Hubbard)將“管理主義”模式的內(nèi)容歸納為如下十大趨勢(shì)：(1)主管的戰(zhàn)略角色和戰(zhàn)略管理實(shí)踐的強(qiáng)化；(2)從行政到管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，即從執(zhí)行規(guī)則到實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的轉(zhuǎn)移；(3)人事權(quán)由中央人事部門向部門主管的轉(zhuǎn)移，限制工會(huì)的權(quán)力，打破統(tǒng)一的工資結(jié)構(gòu)；(4)政策制定和執(zhí)行的分離，即核心部門集中于戰(zhàn)略管理和計(jì)劃，設(shè)立獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行政策；(5)績(jī)效工資制；(6)改善財(cái)務(wù)管理，強(qiáng)化財(cái)務(wù)控制；(7)以組織規(guī)劃和評(píng)估的形式，把執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)作與其目標(biāo)更密切地聯(lián)系起來(lái)；(8)加強(qiáng)對(duì)運(yùn)作狀況的評(píng)估；(9)追求高質(zhì)量和高標(biāo)準(zhǔn)的顧客服務(wù)；(10)改變傳統(tǒng)的組織文化，建立新的“心理契約”。[3](P28-29)
《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》則將“新公共管理”模式概括為如下傾向：“寧要?jiǎng)趧?wù)承包而不要通過(guò)沒有終結(jié)的職業(yè)承包而直接勞動(dòng)的傾向；寧要提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu)（寧可出現(xiàn)多種提供者的競(jìng)爭(zhēng)，并存在使用者對(duì)供給者運(yùn)用控制手段，如美國(guó)選舉產(chǎn)生的校董會(huì)制度），而不要單一的無(wú)所不包的供給方式結(jié)構(gòu)的傾向；寧可向使用者收費(fèi)（或至少是指定了用途的稅收），而不是把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業(yè)基礎(chǔ)的傾向�！盵5](P613)
另一些學(xué)者則認(rèn)為并不存在統(tǒng)一的“新公共管理”模式，只有各種不同類型的“新公共管理”模式。英國(guó)學(xué)者E.費(fèi)利耶(Ewan Felie)等人在《行動(dòng)中的新公共管理》一書中認(rèn)為，在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中，至少有過(guò)四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，它們都包含著重要的差別和明確的特征，代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步的嘗試。依費(fèi)利耶的論述，這四種模式及其特征分別是：[6](P10-15)
1.效率驅(qū)動(dòng)模式(NPM Modle 1:The Efficiency Drive)。這是當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中最早出現(xiàn)的模式，往往被稱為撒切爾主義的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。它在80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑戰(zhàn)。這種模式代表了將私人部門管理（工商管理）的方法和技術(shù)引入公共部門管理的嘗試，強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。效率驅(qū)動(dòng)模式的基本內(nèi)容及特征有：強(qiáng)烈關(guān)注財(cái)政控制、成本核算、錢有所值和效率問題，關(guān)心信息系統(tǒng)的完善；建立更強(qiáng)有力的一般管理中心，采用層級(jí)管理和“命令與控制”的工作方式，要求明確的目標(biāo)定向和績(jī)效管理，權(quán)力向資深管理者轉(zhuǎn)移；發(fā)展正式的績(jī)效評(píng)估方法；強(qiáng)調(diào)對(duì)顧客負(fù)責(zé)，讓非公共部門參與公共物品的提供，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)和顧客導(dǎo)向，以及在邊際上進(jìn)行類似于市場(chǎng)的實(shí)驗(yàn)（準(zhǔn)市場(chǎng)）；解除勞動(dòng)力市場(chǎng)的規(guī)制，加快工作步伐，采用績(jī)效工作制以及短期聘用合同；雇員自我調(diào)節(jié)權(quán)力的減少，權(quán)力向管理者的轉(zhuǎn)移，吸收部分雇員參與管理過(guò)程，采用更透明的管理形式；增加更具有企業(yè)管理色彩而較少官僚色彩的授權(quán)，但更強(qiáng)調(diào)責(zé)任制；采用公司治理的新形式，權(quán)力向組織戰(zhàn)略頂層轉(zhuǎn)移等。
2.小型化與分權(quán)模式(NPM Modle 2:Downsizing and Decentralization)。這種模式在80年代雖然沒有像模式1那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強(qiáng)，地位日益重要。它與20世紀(jì)組織結(jié)構(gòu)的變遷密切相關(guān)。它派生于這樣一個(gè)論證，即20世紀(jì)前3/4世紀(jì)（1900-1975年）組織結(jié)構(gòu)向大型化、合理化、垂直整合等級(jí)（科層制）的歷史轉(zhuǎn)變已走向它的反面，本世紀(jì)最后的25年出現(xiàn)了組織發(fā)展的新趨勢(shì)，包括組織的分散化和分權(quán)，對(duì)組織靈活性的追求，脫離高度標(biāo)準(zhǔn)化的組織體制，日益加強(qiáng)的戰(zhàn)略和預(yù)算責(zé)任的非中心化，日益增加的合同承包，小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢(shì)既出現(xiàn)在私人部門，同樣也出現(xiàn)在公共部門。從歷史上看，公共機(jī)構(gòu)提供大眾服務(wù)和大規(guī)模提供標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品以及控制市場(chǎng)都可看作是一種“福特主義”(Fordist)的生產(chǎn)方式——它在二戰(zhàn)后達(dá)到了它的頂峰。用組織理論的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，福特主義的企業(yè)也可以看作高度官僚化、有著辦公室的層級(jí)、規(guī)章制度和非人的、正式的關(guān)系氣候，它與公共部門具有同樣多的官僚主義的癥狀。從70年代末期以來(lái)，無(wú)論是在私人部門還是在公共部門，都出現(xiàn)了向“后福特主義”組織結(jié)構(gòu)模式迅速轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。這種新的組織形式以垂直整合? 櫓?問降慕馓搴妥櫓?榛钚緣娜找婕憂孔魑?卣鰨?笮偷淖櫓?跣」婺＃?賢?邪?嚼叢蕉啾徊捎茫?⒎稚⑽??咦災(zāi)饜緣納桃檔ノ弧?/P>
作為當(dāng)代公共部門組織結(jié)構(gòu)變遷趨勢(shì)反映的小型化和分權(quán)模式的要點(diǎn)是：從早期強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)為中心向更精致和更成熟的準(zhǔn)市場(chǎng)的擴(kuò)展，從計(jì)劃到準(zhǔn)市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變成為公共部門配置資源的機(jī)制；從層級(jí)管理向合同管理的轉(zhuǎn)變；較松散的合同管理形式的出現(xiàn)；小戰(zhàn)略核心與大操作邊緣的分離，市場(chǎng)檢驗(yàn)和非戰(zhàn)略職能的合同承包；分權(quán)和小型化——公共部門領(lǐng)取薪金者的大量減少，向扁平型組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，組織高層領(lǐng)導(dǎo)與低層職員的減少；公共資助與獨(dú)立部門供應(yīng)相對(duì)分離，購(gòu)買者和提供者分離組織以及作為一種新組織形式的購(gòu)買型組織的出現(xiàn)；從“命令與控制”的管理方式向諸如影響式管理、組織網(wǎng)絡(luò)形式相互作用一類的新風(fēng)格的轉(zhuǎn)變，對(duì)組織間的戰(zhàn)略的日益重視；從標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)向靈活多樣的服務(wù)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變等。
3.追求卓越模式(NPM Model 3: In Search of Excellence)。這種模式顯然與80年代興起的企業(yè)文化（公司文化）的管理新潮相關(guān)——特別是受《公司文化》（Deal and Kennedy著）和《追求卓越》（Petters and Watterman著）兩本暢銷書的影響，也部分反映了那種強(qiáng)調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學(xué)派對(duì)公共部門管理的影響。該模式拒絕了理性化的
NPM模式2，強(qiáng)調(diào)價(jià)值、文化、習(xí)俗和符號(hào)等在形成人們的實(shí)際行為中的重要性，它對(duì)組織及管理的變遷與革新具有強(qiáng)烈的興趣。這種模式可以分為從下而上(bottom-up)和從上而下(top-down)兩種途徑。前者強(qiáng)調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)（80年代末的“學(xué)習(xí)型組織”運(yùn)動(dòng)是其新近的表現(xiàn)）；后者強(qiáng)調(diào)將已經(jīng)出現(xiàn)的東西看作可塑造的、可變化的公司文化，引導(dǎo)一種公司文化的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)魅力的影響或示范作用。
追求卓越模式的要點(diǎn)是：在由下而上的形式中，強(qiáng)調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)，將組織文化看作一種組織發(fā)展的粘合劑；強(qiáng)調(diào)由結(jié)果判斷績(jī)效，主張分權(quán)和非中心化。在由上而下的形式中，努力促進(jìn)組織文化的變遷，管理組織變遷項(xiàng)目；重視領(lǐng)導(dǎo)魅力的影響和示范作用（并在新型的公共部門中，應(yīng)用魅力型的私人部門角色模式，要求更強(qiáng)有力的公司培訓(xùn)項(xiàng)目）；公司口號(hào)、使命、聲明和團(tuán)結(jié)的加強(qiáng)，一種明確的交往戰(zhàn)略，一種更具戰(zhàn)略性的人力資源管理職能等。
4.公共服務(wù)取向模式(NPM Model 4:Public Service Orientation)。這是目前最不成熟的模式，但仍展現(xiàn)出無(wú)窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強(qiáng)調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命，但又采用私人部門的“良好的實(shí)踐”中的質(zhì)量管理思想。它賦予新型的公共部門——它們既與以往舊的公共組織決裂，又保留了明確的認(rèn)同感和目標(biāo)使命——以合法性。這種模式的基本內(nèi)容及特征是：主要關(guān)心提高服務(wù)質(zhì)量（如應(yīng)用質(zhì)量誘因，采用全面質(zhì)量管理方法），強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出價(jià)值，但必須以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)使命為基礎(chǔ)；在管理過(guò)程中反映使用者（而不是一般的顧客）的愿望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋回路，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)理念；懷疑市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)中的作用，主張將權(quán)力由指派者轉(zhuǎn)移到民選的地方委員會(huì)；強(qiáng)調(diào)對(duì)日常服務(wù)提供的全社會(huì)學(xué)習(xí)過(guò)程（如鼓勵(lì)社區(qū)發(fā)展、進(jìn)行社會(huì)需要評(píng)估）；要求一系列連續(xù)不斷的公共服務(wù)的使命與價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公民參與和公共責(zé)任制等。
美國(guó)著名公共管理學(xué)者彼德斯在《治理的未來(lái)》中也提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實(shí)踐中正在出現(xiàn)的以新公共管理定向的四種治理模式，即市場(chǎng)化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式、解除規(guī)制政府模式。他從組織結(jié)構(gòu)、管理過(guò)程、政策制定和公共利益四個(gè)方面來(lái)刻畫和比較這四種模式的特征，如表1所示：[7](P19)
表1 四種治理模式的主要特征
市場(chǎng)化政府 參與型政府 靈活性政府 解除規(guī)制政府
主要的診斷 壟斷 等級(jí)制 永久性 外部規(guī)制
結(jié)構(gòu) 分權(quán) 扁平型組織 虛組織 （沒有特別建議）
管理 績(jī)效工資制及其他 全面質(zhì)量 管理臨時(shí)人事 更大的管理自由
私人部門管理技術(shù) 管理，團(tuán)隊(duì)
政策制定 內(nèi)部市場(chǎng) 咨詢，談判 實(shí)驗(yàn) 企業(yè)化政府
公共利益 低成本 參與，咨詢 低成本；協(xié)調(diào) 行動(dòng)主義
顯然，在不同學(xué)者眼里，“新公共管理”模式有著不同的內(nèi)涵及特征。作者在一篇論文中曾將“新公共管理”的內(nèi)容歸納為如下八個(gè)方面：(1)“讓管理者進(jìn)行管理”（強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理）；(2)衡量業(yè)績(jī)（明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估）；(3)產(chǎn)出控制（項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理）；(4)顧客至上（提供回應(yīng)性服務(wù)）；(5)分散化（公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化）；(6)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；(7)采用私人部門的管理方式；(8)改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這八個(gè)要點(diǎn)既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是“新公共管理”模式的主要特征。
三
西方政府改革運(yùn)動(dòng)以及“新公共管理”實(shí)踐模式的興起有其深刻的背景和原因。首先，經(jīng)濟(jì)和政治因素在將改革提上議事日程中起決定的作用。70年代石油危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)衰退，導(dǎo)致西方各國(guó)高額的財(cái)政赤字，福利國(guó)家不堪重負(fù)，并面臨一系列新的社會(huì)與政治問題，這是引發(fā)政府改革的直接原因。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的說(shuō)法，解決財(cái)政赤字問題從原則上說(shuō)有三種辦法：一是限制開支和公共任務(wù)的終結(jié)；二是增加收入尤其是稅收；三是用較少的開支來(lái)實(shí)現(xiàn)公共使命，即“少花錢多辦事”。只有第三條途徑才是現(xiàn)實(shí)的可供選擇的出路，“新公共管理”改革所選擇的正是這條道路。其次，經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代西方政府改革的一個(gè)推動(dòng)力。全球化趨勢(shì)加強(qiáng)了各個(gè)西方國(guó)家對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的高度重視；政府能力是一國(guó)綜合國(guó)力和競(jìng)爭(zhēng)力的一種主導(dǎo)性因素，政府如何引導(dǎo)和調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自然成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)政府的公共管理提出了更高的要求。經(jīng)合組織把政府改革當(dāng)作其成員國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)行有效競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要途徑，認(rèn)為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)的全球化和保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)在需要，為公共部門改革提供了新的強(qiáng)大動(dòng)力；處理國(guó)際問題不再是傳統(tǒng)的涉外部門的專門職責(zé)，所有政府部門以及地方政府都必須具有跟蹤、理解和處理國(guó)際問題的能力；經(jīng)濟(jì)資源的稀缺和為避免不穩(wěn)定而保持經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，是推動(dòng)現(xiàn)有公共部門改革的重要因素。再次，新技術(shù)革命尤其是信息革命是當(dāng)代西方政府改革的一種催化劑。信息技術(shù)的快速發(fā)展為建立起靈活、高效、透明的政府創(chuàng)造了可能性。信息時(shí)代的來(lái)臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對(duì)迅速變化著的經(jīng)濟(jì)作出反應(yīng)；它打破了長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)公共信息的壟斷；新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會(huì)團(tuán)體更容易參與公共管理活動(dòng)。這要求對(duì)政府組織及其運(yùn)作過(guò)程作出變革與調(diào)整。最后，傳統(tǒng)的官僚體制（科層制）的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響是當(dāng)代西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)興起的另一個(gè)動(dòng)因。
當(dāng)代西方以“新公共管理”取向的政府改革運(yùn)動(dòng)已走過(guò)了20年的歷程。盡管目前要對(duì)這一運(yùn)動(dòng)及其所形成的“新公共管理”模式作出全面的評(píng)價(jià)為期尚早，而且人們的評(píng)價(jià)也褒貶不一。但是，它對(duì)當(dāng)代西方政府管理實(shí)踐及模式所產(chǎn)生的深刻影響卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。例如，在英國(guó)，根據(jù)費(fèi)利耶等人在《行動(dòng)中的新公共管理》一書中的說(shuō)法，70年代末80年代初開始的“新公共管理”改革給英國(guó)的公共部門管理
以及公共服務(wù)帶來(lái)了如下四個(gè)方面的重大變化：第一，隨著許多國(guó)有企業(yè)賣給工人和股東以及在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行大規(guī)模的私有化，公共部門已從直接的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中撤離；第二，在公共部門中保留的社會(huì)政策職能已服從于管理化和市場(chǎng)化的過(guò)程，在以前屬于在線管理組織的公共部門出現(xiàn)了創(chuàng)造“準(zhǔn)市場(chǎng)”(quasi-markets)的種種嘗試（例如，在中央政府，建立起了大量自主性的“下一步”機(jī)構(gòu)），這些準(zhǔn)市場(chǎng)的財(cái)政仍然是公共的，但引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如招標(biāo)和合同承包；第三，在公共部門及公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了注重“少花錢多辦事”、讓錢更有所值、競(jìng)爭(zhēng)績(jī)效和成本指標(biāo)的使用、加強(qiáng)成本核算和強(qiáng)化審計(jì)系統(tǒng)的趨勢(shì)，相對(duì)績(jī)效的評(píng)估更加公開化，并受中央指導(dǎo)系統(tǒng)的嚴(yán)密控制；第四，出現(xiàn)了一種由“維持現(xiàn)狀的管理”向“變遷的管? 懟鋇淖?洹Ｈ嗣歉?苛業(yè)匾?笸該韉�、�??暮透魴曰?牧斕擠絞劍?肆ψ試垂芾砜?際褂謎鉸孕緣墓芾矸絞劍?櫓?⒄共歡系靨岢齦髦痔媧?槳負(fù)透?誦曰?墓芾矸絞劍??靶偷淖櫓?部?汲魷幀?8](P3-6)
又如，在美國(guó)，依據(jù)經(jīng)合組織1997年度公共管理發(fā)展報(bào)告《公共管理的問題和發(fā)展：1996-1997美國(guó)概況》的評(píng)估，“重塑政府”運(yùn)動(dòng)的成效主要表現(xiàn)在政府的精簡(jiǎn)，機(jī)構(gòu)的重建，顧客至上原則的確立，市場(chǎng)機(jī)制的引入，以績(jī)效為基礎(chǔ)的組織的出現(xiàn)和“重塑政府”實(shí)驗(yàn)室的建立等方面。與此同時(shí)，“新公共管理”運(yùn)動(dòng)改變了西方政府管理的實(shí)踐模式，而在理論上，這一運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)了政府管理研究領(lǐng)域由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)向新公共管理學(xué)的范式轉(zhuǎn)變。
作為傳統(tǒng)公共行政模式的替代物，“新公共管理”實(shí)踐模式是公共部門管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大突破或一次深刻的變化。用澳大利亞學(xué)者約翰·哈里森的話來(lái)說(shuō)，它體現(xiàn)了公共管理方式的根本性、方向性的調(diào)整。傳統(tǒng)的公共行政模式被人們看作是一種與西方工業(yè)社會(huì)的政府管理相適應(yīng)的實(shí)踐模式，加拿大學(xué)者納德·薩維稱之為“工業(yè)社會(huì)的政府組織模式”、“19世紀(jì)的行政技術(shù)”。這種傳統(tǒng)的公共行政實(shí)踐模式有如下四個(gè)基本特征：一是政府組織及其結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來(lái)，嚴(yán)格遵守這一原則是政府運(yùn)作的最佳方式；二是公共物品及服務(wù)應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)（官僚機(jī)構(gòu)）來(lái)提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有助于責(zé)任制的落實(shí)；四是行政被當(dāng)作一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業(yè)化的官僚來(lái)?yè)?dān)任。[9](P1)
盡管這種模式曾在公共管理中發(fā)揮過(guò)重要的、積極的作用，但是，隨著西方世界由工業(yè)化社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)或信息社會(huì)的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的公共行政管理模式越來(lái)越不適應(yīng)，它的基本原則受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，并在實(shí)踐中逐漸失效或過(guò)時(shí)。首先，作為傳統(tǒng)的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過(guò)時(shí)、僵化和無(wú)效率的政府體制模式，有如奧斯本、蓋布勒在《改革政府》一書中所說(shuō)：工業(yè)時(shí)代發(fā)展起來(lái)的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的90年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。[4](P12-13)
其次，政府機(jī)構(gòu)作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動(dòng)搖，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與公共物品及服務(wù)的提供，不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開競(jìng)爭(zhēng)。再次，政治與行政的分開在實(shí)踐中是難以做到和不現(xiàn)實(shí)的。在當(dāng)代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事務(wù)）之中，文官的政治化趨勢(shì)以及高層文官的政治任命打破了文官政治上中立的信條。最后，傳統(tǒng)的人事行政模式也發(fā)生重大變化，公務(wù)員（文官）的永業(yè)（終身受雇）觀念已被打破，合同雇傭、臨時(shí)雇傭成為重要的用人方式。“新公共管理”實(shí)踐模式在某種意義上正是為了克服傳統(tǒng)的公共行政模式的弊端而出現(xiàn)的，它是當(dāng)代人類社會(huì)發(fā)展尤其是公共管理實(shí)踐變化的必然產(chǎn)物，與舊模式相比，“新公共管理”模式更具現(xiàn)實(shí)性和生命力。
然而，當(dāng)代西方政府改革的“新公共管理”取向及實(shí)踐模式遠(yuǎn)非是完善的，它有其內(nèi)在的缺陷或局限性。對(duì)于這種改革是否成功以及在多大程度上取得成功，人們的評(píng)價(jià)不同（甚至提出懷疑與否定）；對(duì)于新模式的有效性，人們也提出了種種批評(píng)，這些批評(píng)涉及“新公共管理”改革取向及模式的理論基礎(chǔ)、意識(shí)形態(tài)傾向、改革的總方向以及各種具體的改革措施等方面。
首先，人們批評(píng)“新公共管理”的理論基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)傾向。C.波利特等人認(rèn)為：“新公共管理”是一種意識(shí)形態(tài)的思想體系，是一種新保守主義或新自由主義的公共管理哲學(xué)（甚至有人稱之為右派政府的公共管理綱領(lǐng)）；說(shuō)這種公共管理新模式以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為其理論基礎(chǔ)，濫用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國(guó)主義向公共部門管理領(lǐng)域的擴(kuò)張。[10](P126,121)
其次，人們批評(píng)“新公共管理”改革的市場(chǎng)化和管理主義的總方向，說(shuō)市場(chǎng)化取向的改革體現(xiàn)了改革者對(duì)“市場(chǎng)價(jià)值”和市場(chǎng)機(jī)制的崇拜，是一種新的“市場(chǎng)神話”；而“管理主義”的改革取向則忽視了公共部門與私人部門的本質(zhì)差別，照搬私人部門管理模式，實(shí)質(zhì)上是一種“新泰勒主義”。美國(guó)學(xué)者漢森(S.Hansen)認(rèn)為，推崇和效仿私人部門管理方式，是把教科書中對(duì)私營(yíng)企業(yè)的理想描述與現(xiàn)實(shí)混為一談；英國(guó)學(xué)者格林沃德(J.Greenwood)等人從公共責(zé)任、公平、合法性和多樣性四個(gè)方面論證公共部門與私人部門之間的差別，指出不能照搬私人部門管理方式。[11](P7-10)英格拉姆在《公共管理體制改革的模式》一文中則批評(píng)“管理主義”片面追求效率，說(shuō)“最重要的一條是，對(duì)許多公共組織來(lái)說(shuō)，效率不是追求的唯一目的，還存在其他目標(biāo)”。[2](P62)
再次，人們還對(duì)“新公共管理”改革的各種具體措施（包括市場(chǎng)導(dǎo)向、私有化、分權(quán)、放松管制、結(jié)果控制、績(jī)效評(píng)估、顧客至上等）提出批評(píng)。例如，合同出租是市場(chǎng)導(dǎo)向的主要原則，它有利于提高效率與效益，但卻縮小了公共責(zé)任范圍，也妨礙公共官員與民眾的聯(lián)系與溝通；分權(quán)有利于增強(qiáng)自主性和靈活性，但也帶來(lái)了分散主義、本位主義、保護(hù)主義，并增加公共開支；私有化有助于精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)公共部門的活力，但也損害了公民參與，妨礙政治導(dǎo)向，并產(chǎn)生公共責(zé)任方面的問題；放松管制為各部門機(jī)構(gòu)松綁，增加靈活性，但也帶來(lái)新的控制問題；結(jié)果導(dǎo)向等企業(yè)化管理方式提高了效率，但也產(chǎn)生了如何與公共職能有機(jī)結(jié)合的問題；顧客至上提供了回應(yīng)性、多樣性的服務(wù)，但卻把公民降低為一般的消費(fèi)者。
對(duì)于“新公共管理”的具體模式特別是奧斯本和蓋布勒的“企業(yè)化政府”模式，人們也提出了十分尖銳的批評(píng)。例如美國(guó)學(xué)者格林(R.T.Green)和哈伯爾(L.Hublel)在《論治理和
重塑政府》一文中對(duì)“企業(yè)化政府”模式提出了五點(diǎn)批評(píng)：(1)該模式忽視了政府治理模式中制度與分權(quán)對(duì)政府的約束作用；(2)它打破或侵蝕了立法、行政和司法三個(gè)部門的權(quán)力平衡；(3)注重結(jié)果（產(chǎn)出）和目標(biāo)而非投入和過(guò)程的原則是片面化的；(4)市場(chǎng)導(dǎo)向原則將損害美國(guó)制度的穩(wěn)定性；(5)“顧客至上”原則將產(chǎn)生分配上的重大難題。另一個(gè)美國(guó)學(xué)者查爾斯·古德塞爾則提出與“企業(yè)化政府”模式十條原則針鋒相對(duì)的十條原則：(1)政府應(yīng)是由人民通過(guò)選出的代表來(lái)控制，而不應(yīng)由企業(yè)家控制；(2)政府應(yīng)為公共利益服務(wù)，而不是滿足企業(yè)家的自我；(3)政府必須依照憲法和法律活動(dòng)，而非依據(jù)目標(biāo)或任務(wù)而活動(dòng)；(4)政府應(yīng)該與私營(yíng)企業(yè)的主要股東合作而非任何一種合伙人合作；(5)政府既應(yīng)具有靈活性和創(chuàng)造性，又應(yīng)具有公共責(zé)任心；(6)政府活動(dòng)的社會(huì)效果固然重要，但必須尊重政府雇員；(7)政府采用私人企業(yè)的管理模式必須以不違反機(jī)會(huì)平等和公眾監(jiān)督原則為前提；(8)簡(jiǎn)化繁文縟節(jié)是對(duì)的，但不能破壞基本規(guī)范和法定程序；(9)減輕財(cái)政負(fù)? ５納柘朧強(qiáng)尚械模??荒芪奘穎匾?男姓??В?10)處理公共問題應(yīng)具有創(chuàng)造性，但不能讓少數(shù)人中飽私囊。[12](P47-48)
“新公共管理”模式在理論上包含著內(nèi)在的矛盾，在實(shí)踐中也遇到了大量難題。C.貝倫(C.Bellon)等人揭示了“企業(yè)化政府”模式內(nèi)包含四大價(jià)值沖突和價(jià)值矛盾：(1)企業(yè)自主與民主負(fù)責(zé)之間的價(jià)值沖突；(2)公共企業(yè)圖景與公民參與價(jià)值之間的沖突；(3)企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的隱蔽性與民主所要求的開放性之間的沖突；(4)企業(yè)管理要求敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與公共財(cái)政處置責(zé)任之間的矛盾。[3](P586-587)它在實(shí)踐中所遇到的難題有：人員精簡(jiǎn)問題，規(guī)章制度刪除問題，權(quán)力下放問題，等級(jí)問題，政治與行政分離問題，是公民還是顧客問題，誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)問題，價(jià)值取向問題，改革的力度與持久性問題等。[13](P43-45)
我國(guó)目前正處于由計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求轉(zhuǎn)變政府職能，建立起一個(gè)靈活、高效、廉潔的政府，形成新的管理模式�，F(xiàn)階段正在進(jìn)行的行政體制以及新一輪的機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)也正在于此。當(dāng)代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式對(duì)于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政改革的深化，對(duì)于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下處理好政府與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系，完善宏觀調(diào)控機(jī)制，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有一定的參考價(jià)值，必須加以認(rèn)真的跟蹤研究。
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