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廣東“農(nóng)地入市”評析
摘 要：廣東“農(nóng)地直接入市”的“新土地革命”，是根據(jù)廣東省的實(shí)際情況對農(nóng)村集體所有制土地流轉(zhuǎn)作出的系統(tǒng)性規(guī)定，符合憲法和土地管理法的精神，不存在“以‘規(guī)’試法”的問題，具有巨大的示范效應(yīng)。
光明觀察刊發(fā)劉海明、劉世強(qiáng)的文章《“新土地革命”：挑戰(zhàn)國法權(quán)威？》，文中對廣東省發(fā)布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》提出質(zhì)疑。并“擔(dān)憂的是此舉一出，國家法律的權(quán)威性將受到挑戰(zhàn)，程序正義面臨著慘遭破壞的危險(xiǎn)。這不是危言聳聽”。認(rèn)為廣東的“新土地革命”的目的是“突破《土地管理法》的限制”�！爸灰撧k法正式實(shí)施，其中導(dǎo)致違法改變土地使用性質(zhì)的現(xiàn)象，必將成倍增多，當(dāng)不是杞人憂天”。最后“希望廣東方面三思而后行，不能口頭上喊著依法治國，行動上卻不要法律”�！巴瑫r(shí)，更希望全國人大和國務(wù)院和國土資源部，對廣東的這個(gè)‘新土地革命’叫�！盵1]。
作者的擔(dān)心或許不無道理，也或許是作者根本不能全面了解廣東特別是珠江三角洲的實(shí)際情況和有關(guān)法律法規(guī)，因此才提出這種不能與時(shí)俱進(jìn)的觀點(diǎn)，更或許這才是作者的“杞人憂天”。為此，筆者作出簡單的闡釋。
首先，對于廣東特別是珠江三角洲地區(qū)，由于覆射到農(nóng)村的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度越來越高，農(nóng)村居民正慢慢向市民角色轉(zhuǎn)變，原來的農(nóng)村村落也逐漸實(shí)行社區(qū)化管理。但在工業(yè)化和城市化的過程中，政府的公共財(cái)政還有相當(dāng)部分未能覆蓋到農(nóng)村，在沒有國家財(cái)政支持的情況下，農(nóng)村集體要負(fù)擔(dān)著社區(qū)服務(wù)與社會管理等公共職責(zé)，如落實(shí)計(jì)劃生育、義務(wù)教育、征兵、優(yōu)撫、救災(zāi)救濟(jì)等各項(xiàng)政策的社會管理職能，以及人員工資、道路環(huán)境維修整治及部分社會保障等開支，社區(qū)管理和公共開支也隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生活質(zhì)素的提高及人口狀況的變化不斷增大。社區(qū)組織要實(shí)現(xiàn)其社會管理職能，必須要求農(nóng)村社區(qū)集體有一定的經(jīng)濟(jì)收入來源來保障公共開支，因此進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)定和擴(kuò)大農(nóng)村社區(qū)集體的收入，成了農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織的重要任務(wù)。
但由于集體興辦企業(yè)存在經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，以及對企業(yè)經(jīng)營者和經(jīng)營狀況的監(jiān)管問題，大部分社區(qū)成員不贊成動用集體資產(chǎn)辦企業(yè)，因此，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)主要在土地上，即以土地出租或在土地上建廠房或商鋪出租的形式為主。而且隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，二三產(chǎn)業(yè)的不斷高速發(fā)展，對土地需求越來越大，土地非農(nóng)用價(jià)值越來越高，農(nóng)民對土地的價(jià)值及其今后的作用已經(jīng)有高度的認(rèn)識和覺醒，相對于政府征用土地的補(bǔ)償費(fèi)與實(shí)際使用價(jià)值相差懸殊，不希望被征用而永久失去土地收益的所有權(quán)。而且農(nóng)村集體所有土地急劇減少，土地非農(nóng)收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的地位越來越重要，農(nóng)村集體的存量土地（及其廠房、商鋪）出租租金成了社區(qū)集體的主要收入來源。
因此，以土地經(jīng)營為主的農(nóng)村股份合作制社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織也逐步推廣，經(jīng)營土地也成了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的重要途徑。
其次，由于以往的開發(fā)區(qū)建設(shè)，已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)田基本設(shè)施及耕種環(huán)境的破壞，如水源灌溉問題、水土流失問題、蟲害鼠害問題等，相當(dāng)部分的存量耕地根本難以耕種，就算勉強(qiáng)耕種已經(jīng)是收益甚微。而且目前廣東特別是珠江三角洲不少地區(qū)被鉻和汞等有毒重金屬污染的土地已有很多[2]，這些耕地就算勉強(qiáng)耕種，產(chǎn)出的也是一些有害的農(nóng)產(chǎn)品，長遠(yuǎn)來說繼續(xù)耕種是得不償失。也有一些在開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中也形成了部分根本不能的耕種（如露出原土硬土）的土地，只能長期丟荒。如繼續(xù)僵化地執(zhí)行耕地保護(hù)措施，這些土地不能轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地作有更高收益的非農(nóng)用途，將嚴(yán)重扭曲土地的使用價(jià)值。
另外，根據(jù)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下稱《管理辦法》）均指是“集體建設(shè)用地”而非指耕地或其它集體土地，其總則第一條明確規(guī)定，是“為加強(qiáng)國家對集體建設(shè)用地的管理，合理利用土地，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定，結(jié)合我省實(shí)際，制定本辦法”。其第二條規(guī)定“集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押，適用本辦法”。實(shí)質(zhì)上主要是規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場秩序。根據(jù)規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓，是指農(nóng)民集體土地所有者將集體建設(shè)用地使用權(quán)讓予土地使用者，由土地使用者向農(nóng)民集體土地所有者支付出讓價(jià)款的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，就是指農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)租，就是指承租人將集體建設(shè)用地使用權(quán)再次租賃的行為�！豆芾磙k法》通篇只是對“集體建設(shè)用地”作出規(guī)定。
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第三條規(guī)定“土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”。“建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等”。第十條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”。第四十四條規(guī)定“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”�！啊∈�、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)”�！霸谕恋乩每傮w規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)”�！氨緱l第二款、第三款規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)”。這明顯說明了省級人民政府有權(quán)批準(zhǔn)第四十四條第二、三款規(guī)定外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。
而《管理辦法》第三條也明確規(guī)定“取得農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策及當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃、城市規(guī)劃或村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)落實(shí)土地利用年度計(jì)劃的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)”。這些規(guī)定說明，均是在憲法和土地管理法所規(guī)定的農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)的基礎(chǔ)上，針對廣東省的實(shí)際情況，對農(nóng)村集體所有制土地流轉(zhuǎn)作出的系統(tǒng)性規(guī)定，并不存在作者所說的“以‘規(guī)’試法”的問題。
對于廣東特別是珠江三角洲地區(qū)，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和城鎮(zhèn)化程度高，但在農(nóng)村仍然存在大量的低收入人群，政府的公共財(cái)政更未能完全覆蓋到農(nóng)村，《管理辦法》對農(nóng)村集體土地將與國有土地一樣，按“同地、同價(jià)、同權(quán)”的原則納入土地交易市場規(guī)定，集體土地所有者出讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)所取得的的土地收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理。其中50%以上應(yīng)當(dāng)存入銀行（農(nóng)村信用社）專戶，�？钣糜诒炯w經(jīng)濟(jì)組織成員的社會保障安排，這本身是解決政府的公共財(cái)政對農(nóng)村投入不足問題，有學(xué)者認(rèn)為，“廣東省政府的規(guī)定具有巨大的示范效應(yīng)”�！凹偃缛珖鞯囟寄芡ㄟ^對集體土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理，并且將流轉(zhuǎn)所得50%以上用于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會保障安排，那么，可以在很短的時(shí)間內(nèi)建立農(nóng)村社會保障體系。這是功在當(dāng)代、在千秋的偉大事業(yè)”。[3]筆者雖然沒有如此高度的認(rèn)同感，但仍認(rèn)為其具有巨大的示范效應(yīng)，也是廣東省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)的重要措施。
最后，《管理辦法》自我定性為“草案”，其本身就意味著是可以根據(jù)實(shí)踐需要再行修訂。而眾所周知的是，近三十年前由農(nóng)民自發(fā)的“包產(chǎn)到戶”也是不“合法”的，但最終是合法出臺了使中國發(fā)生翻天覆地變化的農(nóng)村土地改革措施，并以此而拉開中國經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕。因此，對于廣東“農(nóng)地入市”的“新土地革命”并非簡單如作者所說的“叫�！�，到目前為止是切實(shí)可行的，更必須以時(shí)俱進(jìn)地看待。
注 釋：
[1]、劉海明、劉世強(qiáng)：《“新土地革命”：挑戰(zhàn)國法權(quán)威？》，光明觀察2005-09-26。http://guancha.gmw.cn/show.aspx?id=4331
[2]、鄭子軒.《耕地匱乏污染嚴(yán)重 代表建議土壤污染防治立法》.《南方日報(bào)》,2004-03-09
[3]、喬新生：《規(guī)范流轉(zhuǎn)善用集體土地》，大公報(bào)，2005-09-22
２００５／０９／２９于廣東佛山南海
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