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新西蘭政府企業(yè)管理體制的特點和經(jīng)驗
新西蘭的政府企業(yè)(GovernmentEnterprises)有時也被稱為皇冠公司(CrownCompanies)(參見CCMAU, “Briefing to the Incoming Minister for State-owned Enterprises”, New Zealand, 26 July 2002),主要有四種形態(tài):國有企業(yè)(SOEs)、皇冠研究機構(gòu)(CRIs)、皇家所有公司(Crown-ownedCompanies)和皇冠實體(CrownEntities)。國有企業(yè)是政府所有的按照商業(yè)原則組建和經(jīng)營的有限責任公司,如新西蘭郵政公司、鐵路公司等�；使谘芯繖C構(gòu)是從事科學和技術(shù)研究的機構(gòu),如農(nóng)業(yè)研究所、土地保護研究所等�；始宜泄镜慕�(jīng)營領(lǐng)域一般較特殊,并多為皇家全資所有,如學習出版公司、新西蘭無線電廣播公司等�；使趯嶓w也是屬于特殊領(lǐng)域的,但不是公司法所規(guī)定的公司,因此不受公司法的約束,而是由專門法律規(guī)定其目標和責任,如公共信托、彩票委員會、災害賠償委員會等。
一、公司法和專門法是政府企業(yè)治理的基礎(chǔ)
《公司法》是任何公營和私營部門公司須遵循的基礎(chǔ)法律,規(guī)定了公司設(shè)立、組織機構(gòu)、公司與利益相關(guān)者之間關(guān)系等內(nèi)容,除皇冠實體外的所有政府企業(yè)都應按照公司法注冊或組成公司。專門法是對特定領(lǐng)域政府企業(yè)的所有權(quán)、治理和社會責任安排的特別規(guī)定,如《國有企業(yè)法》、《皇冠研究機構(gòu)法》、《教育法》等。政府企業(yè)法規(guī)概要如圖1所示。
圖1 新西蘭的政府企業(yè)法規(guī)概要
資料來源:CCMAU,“BriefingtotheIncomingMinisterforState-ownedEnterprises”,NewZealand,26July2002.
政府企業(yè)的股東須按照公司法行使股東權(quán)利。公司法規(guī)定的股東權(quán)利有:采用或變更公司章程;嚴格限制公司債務責任;授權(quán)董事編制年度報告;任命和撤換董事;批準重大交易;批準公司合并;推動公司進入清算程序;詢問、討論和批評公司經(jīng)營并通過公司經(jīng)營解決方案;審查公司信息;其它強制權(quán)力等。
公司法規(guī)定,董事會擁有管理公司業(yè)務和事務、以及指導和監(jiān)控公司管理層的所有權(quán)力,并承擔企業(yè)管理責任。董事的基本職責是忠于公司并為公司謀取最大利益,承擔不勤勉和不適當?shù)芈男新氊熕鶎е碌膫�人責任。
公司法采用了“默認董事(DeemedDirectors)”規(guī)則來約束股東按照法規(guī)來行使權(quán)力。根據(jù)公司法,沒有被任命為董事但是實質(zhì)上對公司行使控制權(quán)的人,可以被默認為公司的董事。被默認的董事對行使公司法規(guī)定的董事職責負有責任,并且可以對其行為所招致的公司后果承擔個人責任,同時稀釋或免除董事會管理公司的責任。根據(jù)默認董事規(guī)則,政府企業(yè)的股東(持股部長)及其顧問必須足夠謹慎,以避免可能被認為是默認董事的行為。即使這種行為是必須的或應要求的做出的,也應該以完全透明的方式來行使。
二、所有權(quán)行使機構(gòu)的功能、權(quán)力、責任及股權(quán)戰(zhàn)略
新西蘭政府建立了可稱為“雙所有權(quán)行使機構(gòu)(或稱國家股東)”的機制。即,每個政府企業(yè)有兩個國家股東:財政部和有關(guān)部委,各持有50%的政府股權(quán),有關(guān)部委的部長是持股部長中的“負責部長”,對所持有股份的政府企業(yè)起著主導股東的作用,并承擔主要責任;財政部長一般是較次要的持股部長。
持股部長作為政府企業(yè)的股東,得到議會的充分授權(quán)。持股部長就本人在持股企業(yè)中的功能、權(quán)力和責任對議會負責,并接受議會或議會特別委員會的質(zhì)詢。持股部長是內(nèi)閣成員,同時也是議會成員,由總督向行政院(ExecutiveCouncil)任命。
負責部長對政府企業(yè)組合實施日常監(jiān)管,包括任命董事會成員,僅在關(guān)鍵問題上向財政部長咨詢,并且按照慣例有在重大問題上向內(nèi)閣咨詢的義務。持股部長的權(quán)力是由公司法和各領(lǐng)域的專門法來界定的,行使這種權(quán)力的程序被設(shè)計成保證權(quán)力在透明和磋商的基礎(chǔ)上行使。負責部長與政府企業(yè)的正式溝通對象是董事會,不是管理層。當企業(yè)出現(xiàn)財務危機時,財政部會介入維護股東權(quán)益。新西蘭政府企業(yè)股權(quán)管理的層級結(jié)構(gòu)如圖2所示。
圖2 新西蘭政府股權(quán)管理層級結(jié)構(gòu)
資料來源:根據(jù)新西蘭CCMAU的RonHamilton先生來信闡述與討論整理。
政府股權(quán)戰(zhàn)略制定中考慮的因素有(CCMAU, “Briefing to the Incoming Minister for State-owned Enterprises”, New Zealand, 26 July 2002):政府對擁有股權(quán)的企業(yè)組合整體的主要目標;持有某一公司的目的(或謀求商業(yè)投資回報,或保證產(chǎn)出和服務滿足公共需求,或混合目標);在政府股東目標下,現(xiàn)有的政府企業(yè)形態(tài)是否是保證目標實現(xiàn)的最好架構(gòu);各企業(yè)的生命周期階段,是否能產(chǎn)生高于投資于其它領(lǐng)域的機會成本的回報率;政府如何盡可能地保證其目標的實現(xiàn)。
自1989年以來,政府較大規(guī)模地出售了一些政府資產(chǎn),總出售額達到191億美元。但后來考慮到資產(chǎn)出售所帶來的風險和成本高于持有,所以近3年內(nèi)沒有再出售資產(chǎn)。
本屆政府實行了“不出售資產(chǎn)”的政策,即長期持股戰(zhàn)略。這是基于1999年政府在選舉中提出的“不對國有企業(yè)實行私有化”的承諾。政府要求政府企業(yè)董事會通過配置資產(chǎn)來提高贏利和效率。
政府的部分持股戰(zhàn)略體現(xiàn)在持有3家機場公司的部分股權(quán)和新西蘭航空的大部分股權(quán)。前者是80年代出售政府股權(quán)形成的結(jié)果。后者則是政府于2002年收購的公司,當時該公司陷入財務危機(一些人認為政府是在實施緊急財政援助。引自新西蘭CCMAU的Ron Hamilton先生來信闡述與討論)。
三、政府企業(yè)的目標、報告、審查和治理
新西蘭政府在改革中逐漸探索出一套“皇冠公司模式”,將其應用于對絕大多數(shù)政府企業(yè)的監(jiān)督和管理中,大幅度地提高了政府企業(yè)的績效(政府企業(yè)的績效提高表現(xiàn)在4個方面：一是取代了以前虧損巨大需要政府的財政支持的局面，現(xiàn)在政府企業(yè)的投資贏得大量利潤，并向政府支付稅收和紅利；二是出現(xiàn)了意義重大的基于公司自有資金的再投資，顯著地提高了公司效率，并創(chuàng)造了政府可持續(xù)持有的公司組合；三是效率和產(chǎn)出質(zhì)量的提高為社會物質(zhì)利益和政府財政利益做出了重要貢獻，許多產(chǎn)品的價格下降而服務更接近消費者需求；四是國有企業(yè)不再是政府的財政
負債，而是有生存能力的企業(yè)，是有價值資產(chǎn)而不是債務。參見CCMAU, “Briefing to the IncomingMinister for State-owned Enterprises”, New Zealand, 26 July 2002)。皇冠公司模式是政府監(jiān)督、控制和激勵政府企業(yè)的一個框架,借鑒了有關(guān)商業(yè)公司目標、治理結(jié)構(gòu)和責任體制的國際經(jīng)驗,強調(diào)價值創(chuàng)造和績效提高�；使诠灸Ｊ降幕究蚣苁�:政府企業(yè)董事會負有管理企業(yè)事務和業(yè)務的全部責任,向持股部長負責;持股部長對政府企業(yè)業(yè)務規(guī)劃程序施加戰(zhàn)略影響;要求董事會充分和全面的報告;CCMAU對持股部長提供建議并協(xié)助監(jiān)控;其它適用于政府企業(yè)的一系列公共審查機制。
(一)公司目標
新西蘭政府特別強調(diào)企業(yè)目標清晰。政府企業(yè)一般都有商業(yè)和社會的雙重目標。國有企業(yè)的商業(yè)目標十分突出,社會目標則不太明顯;而皇冠研究機構(gòu)、皇家所有公司和皇冠實體的社會目標和商業(yè)目標一般是并重的。各專門法對相關(guān)領(lǐng)域的政府企業(yè)的基本目標和運作原則都有規(guī)定,如表1所示。
表1 國有企業(yè)和皇冠研究機構(gòu)的法定目標類別財務目標非財務目標設(shè)定法律
資料來源:新西蘭CCMAU網(wǎng)站,www.ccmau.govt.nz.
政府企業(yè)須在每年的《企業(yè)目標報告》中闡述企業(yè)的經(jīng)營目標。例如對國有企業(yè),該報告應該闡明的內(nèi)容有(《企業(yè)目標報告》所應包括的內(nèi)容由1986年的國有企業(yè)法規(guī)定，1992作了部分修改。根據(jù)新西蘭CCMAU的Ron Hamilton先生來信闡述與討論整理):企業(yè)目的;采取行動的性質(zhì)和范圍;股本對總資產(chǎn)的比率及其說明;會計政策;后3年的績效目標和判斷是否達成目標的績效評估方法;累計利潤和資本儲備中準備分配給政府股東的總量和比例的估計;在后3年將向持股部長提交信息種類(包括半年報中信息);企業(yè)任何一名成員接受饋贈、購買或者其他途徑獲取公司或其他組織股份之前的必經(jīng)程序;董事會向政府尋求薪酬的任何活動(無論政府是否已同意提供這種薪酬);董事會對政府在本企業(yè)中的投資價值的估計以及再評估的時間和方式;被持股部長和董事會批準的類似事務。
(二)業(yè)務規(guī)劃、報告和監(jiān)控
持股部長積極參與政府企業(yè)的業(yè)務規(guī)劃,向企業(yè)董事會轉(zhuǎn)達政府股東的意愿(一般都是粗線條的或戰(zhàn)略性的),并指導企業(yè)調(diào)整業(yè)務規(guī)劃。政府企業(yè)董事會須向持股部長提交業(yè)務規(guī)劃草案,持股部長收到草案后可委托CCMAU和財政部進行評審,并根據(jù)評審結(jié)果批準草案或提出調(diào)整意見。調(diào)整意見可由CCMAU代替持股部長向企業(yè)轉(zhuǎn)達,董事會必須考慮部長的意見。當出現(xiàn)董事會與持股部長意見相左的情況時,董事會一般會盡量調(diào)和分歧,但不必完全配合部長,因為董事會被賦予的首要職責是公司利益最大化。在分歧無法調(diào)和的情況下,業(yè)務規(guī)劃和目標報告將按照持股部長的意見調(diào)整。但是如果董事認為部長阻礙了自己的職責履行,董事就可能辭職,一些人的確如此。
按照法律,政府企業(yè)只需向股東報告財務績效。但近年來,非財務績效和組織狀況也成為報告的必要內(nèi)容,如皇冠研究機構(gòu)須報告雇員結(jié)構(gòu)和科研成果指標。此外,報告的要求也大大超過了公司法的規(guī)定,如年度報告必須包括附加信息;再如法律要求國有企業(yè)和皇冠研究機構(gòu)提供半年度報告,但現(xiàn)在慣例要求也向持股部長提供季度報告。圖3所示是政府企業(yè)年度報告和監(jiān)控流程。
公司法對企業(yè)年度報告的最低規(guī)定是:須由兩位董事簽名確認,包含財務報表和審計報告的當期書面報告。年度報告應包含的內(nèi)容有(CCMAU, “Briefing to the Incoming Minister for State-owned Enterprises”, New Zealand, 26 July 2002):公司業(yè)務性質(zhì)變更;公司股權(quán)登記薄紀錄;超過10萬美元的雇員報酬;公司的捐贈;董事變更;所支付的審計費和其它服務費。對于非國有企業(yè)的政府公司,公共財務法還要求年度報告包括:年度財務報表的一系列詳細要求;年度財務報表須附加由董事長或首席執(zhí)行長(ChiefExecutive)簽署的責任說明。
圖3 新西蘭的政府企業(yè)年度監(jiān)控流程
資料來源:CCMAU,“BriefingtotheIncomingMinisterforState-ownedEnterprises”,NewZealand,26July2002.
根據(jù)專門法規(guī)定,國有企業(yè)和皇冠研究機構(gòu)須在公司財政年度前半年結(jié)束后兩個月內(nèi)向持股部長提交半年度報告。半年度報告的內(nèi)容涉及公司在半年中的運營情況和公司目標報告要求提供的信息。季度報告是每個公司須提供的,必須在季度結(jié)束后一個月內(nèi)提交,內(nèi)容包括未經(jīng)審計的財務報告、績效說明、財務統(tǒng)計概要,也可以包括非財務的績效信息。表2列出了政府企業(yè)監(jiān)控措施及其適用對象。
表2 政府企業(yè)監(jiān)控措施一覽
資料來源:RonHamilton,“MonitoringGovernmentCompanies”,“國有企業(yè)中國家股權(quán)的管理:十六大以后的改革議程”研討會資料。
(三)審查
除了上述報告和監(jiān)控程序,還有對政府企業(yè)的其它“審查”機制。主要有:
議會審查制度。議會財政和支出委員會向一些特別委員會(包括自己)分派執(zhí)行財務審查的責任,特別委員會須對每一個政府企業(yè)進行關(guān)于財務績效和運營的財務審查,并向議會反饋相應報告。特別委員會所執(zhí)行的財務審查,范圍可以包括從簡要查看公司責任文件一直到詳細深入的審查,甚至包括傳喚并公開質(zhì)詢政府企業(yè)的董事和高級管理層。負責部長也可能被傳喚問及政府企業(yè)事務。
政府企業(yè)須向議會提交討論的文件包括:每個國有企業(yè)和皇冠研究機構(gòu)的規(guī)則(如章程)及其修改;每個企業(yè)的《企業(yè)目標報告》及修改;每個企業(yè)的年報和半年報,包括財務報表和審計報告;持股部長指導政府企業(yè)修改其《目標報告》的任何告示的副本,或公司董事會向持股部長提交的修改《目標報告》說明的副本;持股部長決定國有企業(yè)或皇冠研究機構(gòu)分紅規(guī)模告示的副本。
總審計長(Auditor-General)承擔政府企業(yè)的審計,并接受邀請對任何政府企業(yè)或董事展開關(guān)于資金使用的調(diào)查�？倢徲嬍鹗怯勺h會根據(jù)2001年公共審計法建立的法定機構(gòu),隸屬于議會。總審計長由總督根據(jù)議會推薦任命,獨立于政府,向議會報告,任期7年。根據(jù)國有企業(yè)法、皇冠研究機構(gòu)法和
公共財務法,總審計長承擔政府企業(yè)的審計。但總審計長可以同意企業(yè)聘用其它審計機構(gòu)。此外根據(jù)2001年的公共審計法,總審計長可接受邀請對任何政府企業(yè)或董事展開企業(yè)資金使用情況的調(diào)查,例如最近3年持股部長已兩次邀請總審計長進行這類調(diào)查(分別是航空公司和ESR公司)。
公務信息法和政府監(jiān)察官員法。1982年的公務信息法要求政府企業(yè)及關(guān)聯(lián)公司、持股部長披露應該披露的信息,規(guī)定了范圍有限的保留信息(如商業(yè)機密信息)。1975年的政府監(jiān)察官員法規(guī)定,監(jiān)察官有權(quán)調(diào)查企業(yè)管理層的履行管理職責時的決策、建議、行為或失職。
(四)治理和董事會任命
所有政府企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)都是相同的,即負責部長任命董事會成員來監(jiān)督企業(yè)管理層。這是按照公司法、專門法和每個公司章程的規(guī)定來實行的。
董事會的主要責任是代表股東監(jiān)督公司,保證公司的正常運轉(zhuǎn)和財務健康。對按照1993年公司法設(shè)立的政府企業(yè),董事被要求承擔與私營部門公司董事同樣的責任(CCMAU, “Protecting & Enhancing Shareholder Value”, self-presentation document):任命、管理和監(jiān)控首席執(zhí)行長;指導公司建立遠景目標,以增加股東價值并保證公司長期的健康發(fā)展;制定和監(jiān)督公司戰(zhàn)略;風險管理;批準重要投資和收益分配;保證公司經(jīng)營符合法規(guī)要求;指導公司處理與其它利益相關(guān)者的關(guān)系;與股東商議《企業(yè)目標報告》;制定業(yè)務規(guī)劃;促使管理層達到目標報告和業(yè)務規(guī)劃中的績效指標要求;建立適當?shù)闹卫斫Y(jié)構(gòu);承擔與公司法所規(guī)定的私營部門董事相同的職責、義務和責任。
內(nèi)閣1999年10月批準了政府企業(yè)的董事會成員任命程序,要求負責部長按照內(nèi)閣批準的任命程序,任命技能最好的候選人,并保證任命中沒有棘手的利益沖突。如圖4所示。該程序的主要特點是(CCMAU, “Protecting & Enhancing Shareholder Value”, self-presentation document):(1)CCMAU評估和篩選有意者和被推薦人員,建立潛在董事數(shù)據(jù)庫;(2)CC?MAU與公司董事長和負責部長正式評估技能要求和職位空缺;(3)董事任期一般為3年,董事任期滿的時間主要是3、6、9月份;(4)CCMAU檢查其數(shù)據(jù)庫并向其他政府部委(如婦女事務部、太平洋島嶼事務部等)尋求提名,負責部長則向政府核心決策小組尋求合適候選人的提名;(5)潛在候選人的能力和技術(shù)須與要求相符,優(yōu)先的候選人由部長識別,并在考慮任命之前給予完成約定勤勉程序的機會;(6)約定勤勉程序(DueDiligence),在任命提名之前,候選人有機會了解公司的運營、董事會考慮的潛在問題、與其他董事會成員及高級管理層的工作關(guān)系,可能的利益沖突會被提出并被認真考慮;(7)負責部長做出任命決定,被任命者收到授權(quán)書。
董事會績效評估在持股部長對董事和董事長的繼任、更換和薪酬決定中具有重要的作用。董事會績效衡量標準包括(CCMAU, “Protecting & Enhancing Shareholder Value”, self-presentation document):企業(yè)目標報告中的目標是否完成,符合財務和非財務目標;使業(yè)務規(guī)劃與部長期望相一致;良好的社區(qū)關(guān)系;與買方機構(gòu)的良好關(guān)系;為特定資本項目開發(fā)業(yè)務等。
圖4 新西蘭政府企業(yè)董事任命程序
資料來源:CCMAU,“Protecting&EnhancingShareholderValue”,self-presentationdocument.
董事的薪酬基線(即支付方法和年增長比率)由內(nèi)閣決定或批準(增長比率一般很小，最近一次是在1997年批準的),持股部長每年批準董事的薪酬總額,董事會在部長批準的薪酬總額范圍內(nèi)有進行分配的自主權(quán)。
四、中間機構(gòu)的作用
新西蘭的皇冠公司監(jiān)控建議機構(gòu)(簡稱CCMAU)在政府企業(yè)的治理和監(jiān)控中起到了積極的作用。CCMAU根據(jù)內(nèi)閣指示于1993年建立,基本功能是向國家股東提供高質(zhì)、及時、準確的企業(yè)運營報告和保護股東利益的建議。CCMAU由財政部所有,與財政部有行政隸屬關(guān)系,如財政部任命CCMAU的執(zhí)行長,并監(jiān)督財政部在CC?MAU中的股權(quán)利益,但CCMAU在運營上是獨立的,與財政部無關(guān)。CCMAU由議會撥款資助(類似于政府部門),但也從提供建議中獲取收入。CCMAU分別與國有企業(yè)持股部長和皇冠研究機構(gòu)持股部長簽訂了顧問合同,向持股部長提供獨立的建議(CCMAU目前監(jiān)控了38家政府企業(yè)。合計凈資產(chǎn)98億美元，總資產(chǎn)179億美元。2001年這些政府企業(yè)的總收入達到77億美元)。CCMAU的利益相關(guān)者和運作模式如圖5所示。
圖5 CCMAU的利益相關(guān)者和運作模式
注:CRI———皇冠研究機構(gòu)
資料來源:CCMAU,“BriefingtotheIncomingMinisterforState-ownedEnterprises”,NewZealand,26July2002.
CCMAU認為“成功企業(yè)”意味著企業(yè)至少要維持價值(與風險貼水后的投資資本成本相抵),并在適當情況下提高價值(回報超過風險貼水后的投資資本成本)。在此原則指導下,CCMAU的許多活動側(cè)重于使其監(jiān)控的政府企業(yè)在實現(xiàn)一定社會目標的同時,創(chuàng)造公司價值。CCMAU在監(jiān)控政府企業(yè)中的主要作用是(CCMAU, “Briefing to the Incoming Minister for State-owned Enterprises”, New Zealand, 26 July 2002):(一)提出監(jiān)控建議。與財政部共同審閱政府企業(yè)的《企業(yè)目標報告》和業(yè)務規(guī)劃草案,向持股部長提出意見;協(xié)助持股部長設(shè)立考核基準或績效測定目標;協(xié)助持股部長監(jiān)控政府企業(yè)的績效。
(二)所有權(quán)行使建議。在政府企業(yè)的戰(zhàn)略目標、重大事務、投資、核心業(yè)務界定、資本結(jié)構(gòu)和紅利政策、經(jīng)營活動商業(yè)評估、多元化、重組和政策影響方面向持股部長提供建議。
(三)國家股權(quán)部門服務。應相關(guān)人員和議會的要
求,處理并回答問題;公務信息法的其它要求;政策和立法建議。
(四)公司治理建議。監(jiān)控董事會的績效、構(gòu)成和承擔的責任;引入最佳治理實踐;參與政府企業(yè)董事的任命程序,包括提出董事應具備技能、監(jiān)測董事會職位空缺、尋求董事人選、篩選并提出候選人名單、準備任命文件和董事培訓的一系列過程。CCMAU在過去10年中一直處于為政府提供企業(yè)監(jiān)控服務的最前沿,已經(jīng)使得一定范圍內(nèi)的政府企業(yè)明顯提高了股權(quán)價值,并開發(fā)和完善了被認為是“最佳實踐(BestPractice)”的模式。2000年內(nèi)閣認可了CCMAU在國有部門的股權(quán)監(jiān)控、董事任命和公司治理中所發(fā)揮的“卓越中心(CenterofExcellence)”作用。2002年CC?MAU所進行的一項調(diào)查(向部長、政府企業(yè)和其它政府機構(gòu)等利益相關(guān)者的調(diào)查)也顯示,CCMAU提供了高度專業(yè)的監(jiān)控服務,并且與其監(jiān)控范圍的政府企業(yè)具有牢固的關(guān)系,其特點是:方法專業(yè),忠誠于其服務的部長;很好地處理作為政府企業(yè)和股東之間“中間人”的綜合角色;保持對這些企業(yè)的良好認知,并維持與這些企業(yè)的牢固關(guān)系;為股東和企業(yè)提供更多具有戰(zhàn)略價值的新服務。
(本文是在新西蘭皇冠公司監(jiān)控建議機構(gòu)(CCMAU)RonHamilton先生所提供的書面資料和來信闡述與討論的基礎(chǔ)上完成的,在此特別感謝RonHamilton先生的熱情幫助和支持。此外,世界銀行WilliamMako和張春霖的有關(guān)論文、新西蘭CC?MAU網(wǎng)站資料、新西蘭總審計署網(wǎng)站資料也是本文的重要參考。)
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