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近代早期英國(guó)國(guó)家財(cái)政體制散論
在16-18世紀(jì)中葉英國(guó)社會(huì)所發(fā)生的深刻而廣泛的變遷中，國(guó)家政權(quán)既推動(dòng)或限制、規(guī) 范著社會(huì)的變遷，又以自身的性質(zhì)、職能的轉(zhuǎn)變成為這場(chǎng)社會(huì)變遷的重要組成部分。自 16世紀(jì)絕對(duì)主義王權(quán)興起之后，英國(guó)國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)治職能在內(nèi)涵與外延上都開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn) 變，17世紀(jì)的政治風(fēng)云更使國(guó)家政權(quán)的階級(jí)屬性和統(tǒng)治方式、管理職能朝著近代化的方 向前進(jìn)。君主立憲政體的確立使英國(guó)土地貴族、工商資本家、金融銀行家等各個(gè)統(tǒng)治集 團(tuán)的利益獲得了更為充分、更為有效的表達(dá)。本文僅就英國(guó)國(guó)家財(cái)政體制在這一時(shí)期的 轉(zhuǎn)變和完善作一些探討，以期能夠加深和豐富對(duì)近代英國(guó)社會(huì)變遷的整體認(rèn)識(shí)。一、近代國(guó)家稅收體系的建立
稅收之于一個(gè)國(guó)家，猶如血液之于生命。在向近代國(guó)家轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，構(gòu)建具有近代 意義的稅收體系對(duì)任何一個(gè)政府都具有極為重要的作用和意義。一個(gè)完整意義上的近代 國(guó)家稅收體系必須具備公開(kāi)、公正、有序、有效等諸種不可或缺的特征。所謂公開(kāi)、公 正，是指國(guó)家稅收應(yīng)具有公共事務(wù)的性質(zhì)，必須得到社會(huì)成員的認(rèn)可和認(rèn)同。所謂有序 、有效，是指國(guó)家稅收體系運(yùn)行時(shí)的每一環(huán)節(jié)、過(guò)程都應(yīng)該依照一定的法度，即國(guó)民之 意愿而行，國(guó)家稅收的每一項(xiàng)收入、支出及績(jī)效都要向國(guó)民有所交待，接受?chē)?guó)民或其代 議機(jī)構(gòu)的核準(zhǔn)。這些特征在技術(shù)上就體現(xiàn)為制稅、收稅、用度、審計(jì)等多種層次和制度 。這種近代稅收體系的建立決定于制度、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等各種歷史和時(shí)代因素，也 是國(guó)家政權(quán)與社會(huì)中各個(gè)集團(tuán)、階層、階級(jí)利益反復(fù)角逐、長(zhǎng)期斗爭(zhēng)的結(jié)果。英國(guó)之所 以能夠在二、三百年間由一個(gè)二流國(guó)家躍居西歐諸國(guó)之首，在很大程度上得益于它較早 地建成了一個(gè)相對(duì)較完備的國(guó)家稅收體系。其最大的特征就是由議會(huì)控制著整個(gè)國(guó)家稅 收體系的關(guān)鍵：征稅大權(quán)。
由議會(huì)控制、把握征稅權(quán)，是中世紀(jì)晚期西歐英、法、西諸國(guó)共有的現(xiàn)象。這是由當(dāng) 時(shí)重建法律和秩序，消除貴族叛亂，驅(qū)逐外敵的社會(huì)普遍需求所使然。隨著時(shí)代發(fā)展， 每個(gè)新興的民族國(guó)家政權(quán)極欲獲得更多的賦稅收入，然而由于各個(gè)政府和它的國(guó)民相互 作用方式不同，從而形成不同的稅收制度。在西班牙，“出于對(duì)內(nèi)亂的厭倦，西班牙的 代議機(jī)構(gòu)卡斯提爾國(guó)會(huì)將征稅管制交給了王權(quán)，”在法國(guó)，由于“三級(jí)會(huì)議極欲終止法 國(guó)動(dòng)亂的愿望，使王室不經(jīng)被統(tǒng)治者的同意便奪取了征稅權(quán)，造就這一權(quán)力的緊張形勢(shì) 過(guò)去之后，這一權(quán)力卻長(zhǎng)久地保留下來(lái)”。[1](P149，147)而英國(guó)則不同，即或是在絕 對(duì)主義君權(quán)達(dá)頂峰的都鐸時(shí)代，英國(guó)國(guó)會(huì)尤其是下院仍牢牢地把持著征稅大權(quán)，都鐸君 王們只能依靠其他途徑開(kāi)辟財(cái)源，如沒(méi)收教產(chǎn)加以拍賣(mài)。斯圖亞特王朝欲強(qiáng)化王權(quán)，奪 得征稅大權(quán)，但遭到國(guó)會(huì)的頑強(qiáng)抵制。在王權(quán)與國(guó)會(huì)之間所展開(kāi)的復(fù)雜激烈的斗爭(zhēng)中， 征稅權(quán)始終是雙方爭(zhēng)奪的一個(gè)要點(diǎn)。雖然歷經(jīng)內(nèi)戰(zhàn)、復(fù)辟等種種磨難，由國(guó)會(huì)控制征稅 大權(quán)的原則一直未得改動(dòng)。直至1688年“光榮革命”發(fā)表《民權(quán)宣言》規(guī)定：王室在議 會(huì)規(guī)定的稅收之外從事征稅是非法的，[2](P186)再次確定了國(guó)會(huì)的征稅權(quán)。
征稅是歸王權(quán)還是歸議會(huì)，究竟有何差別及意義呢?筆者以為大體有以下幾個(gè)方面值得 關(guān)注：
其一，從政體層面上看，稅權(quán)的歸屬?zèng)Q定了未來(lái)國(guó)家政體的發(fā)展方向。西、法兩國(guó)王 權(quán)由于攫取征稅大權(quán)而迅速發(fā)達(dá)起來(lái)，建立了對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面控制，成為一種不受任 何力量約束的專(zhuān)制王權(quán)；這兩國(guó)中的等級(jí)(三級(jí))會(huì)議，由于將財(cái)權(quán)拱手轉(zhuǎn)讓給王權(quán)，而 使自身“成為國(guó)家機(jī)器特別是王權(quán)的贅疣。結(jié)局是可以預(yù)見(jiàn)的，三級(jí)會(huì)議停開(kāi)了，而王 權(quán)卻因時(shí)移事易不再恢復(fù)會(huì)議產(chǎn)生前的老樣子，國(guó)王擺脫了身上的緊箍，開(kāi)始向?qū)Ｖ频?nbsp; 方向大踏步邁進(jìn)�！盵3](P407)道拉斯·諾斯指出“……法國(guó)國(guó)王所獲得的自由的程度 和其英國(guó)對(duì)手比起來(lái)是大相徑庭的。這種區(qū)別在這兩個(gè)國(guó)家后來(lái)兩個(gè)世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中 產(chǎn)生了重大的影響�！盵3](P407)英國(guó)國(guó)會(huì)則因手中一直緊握征稅大權(quán)，故而成為遏制 王權(quán)走向全面專(zhuān)制的重要力量。正是這種力量使得都鐸王權(quán)的絕對(duì)主義統(tǒng)治處于相對(duì)有 限、相對(duì)薄弱的境地，使得英國(guó)國(guó)會(huì)在一次次與王權(quán)的沖突較量中逐步占據(jù)上風(fēng)，不僅 保全了自己的存在，而且也最終確立起立憲君主制政體。
其二，從行政管理層面上看，稅權(quán)歸屬也是決定國(guó)家統(tǒng)治制度安排的重要因素。獲得 了征稅權(quán)力的法國(guó)王權(quán)，處于直接面對(duì)眾多臣民和經(jīng)濟(jì)組織的地位。而單憑君王及其小 小宮廷是無(wú)法承擔(dān)由眾多程序組成的征稅過(guò)程及管理事務(wù)的，從而使建立一支專(zhuān)業(yè)的官 僚隊(duì)伍和繁雜的事務(wù)機(jī)構(gòu)成為自然而然之事。絕對(duì)的王權(quán)與龐大的行政官僚組織的結(jié)合 遂成為16—18世紀(jì)三百年間法國(guó)統(tǒng)治制度安排中最為明顯的特征。英國(guó)則不然，王權(quán)既 無(wú)征稅之權(quán)，亦就不存在維持一個(gè)龐大的中央政府和一支依賴王權(quán)的龐大的官僚組織的 必要。
其三，從國(guó)家財(cái)政狀況看，稅權(quán)歸屬亦是決定稅收數(shù)量、種類(lèi)的重要因素。在西、法 建立起王權(quán)對(duì)稅收絕對(duì)控制的國(guó)度中，決定稅賦數(shù)量結(jié)構(gòu)的關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，即國(guó)家的需 要與臣民財(cái)富之間的關(guān)系。而在近代初期，諸國(guó)爭(zhēng)雄的軍事戰(zhàn)爭(zhēng)是國(guó)家公共開(kāi)支的最大 費(fèi)項(xiàng)，且往往具有急迫性的特征。在這種狀況下，西、法諸國(guó)在決定稅賦征收額度時(shí)， 常常是以國(guó)家需要為原則，多多益善，必要時(shí)甚至可以竭澤而漁，以求暫度難關(guān)。如西 班牙在1470年到1540年之間，國(guó)家稅收狂增了22倍。[1](P149)盡管海外殖民的收益可 供支配，但當(dāng)時(shí)西班牙帝國(guó)稅收主要是來(lái)自阿拉貢、那不勒斯、米蘭特別是繁榮的低地 地區(qū)�？裾鞅⿺恐拢蹏�(guó)內(nèi)部矛盾必然激化。低地地區(qū)的反叛，荷蘭的獨(dú)立既耗費(fèi)了 帝國(guó)的國(guó)庫(kù)，又?jǐn)嘟^了其主要稅源。為了彌補(bǔ)虧空，帝國(guó)雖施征用地產(chǎn)、轉(zhuǎn)讓特權(quán)、出 售爵位等孤注一擲之策，以求應(yīng)急，但均未奏效。帝國(guó)財(cái)政在16世紀(jì)中葉至17世紀(jì)中
葉 的百年期間，先后6次宣告破產(chǎn)，奏響了帝國(guó)垮臺(tái)的喪鐘。法國(guó)王權(quán)憑借強(qiáng)大的官僚隊(duì) 伍和規(guī)模巨大的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，運(yùn)用包稅制增加賦稅以及對(duì)外借款、賣(mài)官鬻爵等各種斂財(cái)手 段支撐國(guó)家財(cái)政的運(yùn)行。由于教士和貴族享有免稅特權(quán)，故沉重的稅賦皆由市民和農(nóng)民 構(gòu)成的第三等級(jí)來(lái)承擔(dān)。結(jié)果社會(huì)內(nèi)部的裂隙愈來(lái)愈大，最終導(dǎo)致第三等級(jí)的大規(guī)模反 叛，專(zhuān)制帝國(guó)的大廈轟然倒坍。英國(guó)王權(quán)則處在與西、法兩國(guó)全然不同的境況之中。每 一筆稅賦收入的數(shù)量都須與國(guó)會(huì)反復(fù)討價(jià)還價(jià)之后方能獲得，實(shí)屬不易。盡管伊麗莎白 女王深得國(guó)民擁戴，也不得超越成例。這位女王深知，“對(duì)于下院議員來(lái)說(shuō)，犧牲他們 的生命要比打開(kāi)他們的錢(qián)袋容易些，所以她不得不時(shí)刻警惕地注視著政府的開(kāi)支，不得 不一再勒緊自己的錢(qián)袋，以致于她周?chē)拇蟪疾粩嗟乇г�、嘲笑她的吝嗇。”[4](P364 )
另外，西、法專(zhuān)制王權(quán)在征稅時(shí)，往往從最易征收、最易管理的直接稅，即人頭稅、 戶稅、爐灶稅和交通稅等稅種下手，不斷地把以往一些臨時(shí)稅改為永久稅，不斷花樣翻 新地設(shè)置一些新稅。英國(guó)王權(quán)則無(wú)此類(lèi)幸運(yùn)。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，英國(guó)“更多依靠間接 稅而不是直接稅，但它的具體特點(diǎn)卻使人民不大怨恨。例如，英國(guó)沒(méi)有象法國(guó)那么多的 包稅商、收稅員和其他中間人；英國(guó)的許多稅都是‘看不見(jiàn)的’(例如對(duì)某些基本產(chǎn)品 的貨物稅)，或者看上去只是損害外國(guó)人(例如關(guān)稅)；沒(méi)有國(guó)內(nèi)人頭稅，法國(guó)商人對(duì)這 種稅很反感，因此它對(duì)國(guó)內(nèi)商業(yè)來(lái)說(shuō)是一種消極因素；英國(guó)的土地稅在18世紀(jì)大部分時(shí) 間里是主要的直接稅，沒(méi)有任何特權(quán)階層能免交，對(duì)社會(huì)上多數(shù)人來(lái)說(shuō)也是‘看不見(jiàn)的 ’；各種各樣的稅都是經(jīng)過(guò)選舉產(chǎn)生的議會(huì)討論后批準(zhǔn)的，”[5](P100)故而不易激起 社會(huì)內(nèi)部沖突與矛盾。17世紀(jì)末以后，由于國(guó)家戰(zhàn)略的調(diào)整，積極地參預(yù)大陸事務(wù)以防 法國(guó)稱霸，英國(guó)的稅賦總額不斷攀升。有史料表明，17世紀(jì)末以后，英國(guó)稅賦總額與法 國(guó)基本拉平，分別為1500萬(wàn)和1600萬(wàn)英鎊。而當(dāng)時(shí)兩國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值相差懸殊，英國(guó)為 6800萬(wàn)英鎊，法國(guó)為16000萬(wàn)英鎊，稅賦各占其國(guó)民生產(chǎn)總值的20%和10%。表面上看， 此時(shí)是英國(guó)而非法國(guó)處于國(guó)家的橫征暴斂之中，當(dāng)時(shí)也的確有人認(rèn)為“看到英國(guó)臣民繳 納的巨額貢賦之后，應(yīng)該認(rèn)為生活在法國(guó)真是大幸�！盵6](P440)但布羅代爾的看法則 相反。他認(rèn)為首先法國(guó)納稅人承擔(dān)的負(fù)擔(dān)未必輕于英國(guó)人，因?yàn)榉▏?guó)人在國(guó)稅之外，尚 須接受貴族和教會(huì)強(qiáng)加的沉重“額外”負(fù)擔(dān)。其次，法國(guó)稅種以直接稅為主，它在政治 上和行政上總是不受歡迎，而且很難增加。英國(guó)則以間接消費(fèi)稅為主；約占稅額的70% 。這種稅不太顯眼，容易隱藏在價(jià)格里。而英國(guó)的民族市場(chǎng)比法國(guó)更開(kāi)放，消費(fèi)一般都 經(jīng)過(guò)市場(chǎng)，間接稅的收入就尤其可觀。最后，將兩國(guó)人口總數(shù)考慮在內(nèi)(英法兩國(guó)人口 比例為1∶3)，以人口總數(shù)與國(guó)民生產(chǎn)總數(shù)相比便會(huì)發(fā)現(xiàn)另一種結(jié)果，即英國(guó)在人均收 入方面顯然領(lǐng)先于法國(guó)。[6](P440—441)
其四，稅權(quán)的歸屬不同也可轉(zhuǎn)化為不同的社會(huì)制度環(huán)境，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展施加不同 的影響。西、法兩國(guó)的稅收制度有一個(gè)明顯的共同特征，即教士與貴族不在納稅人之列 ，處于免稅的特權(quán)地位。這種政策的產(chǎn)生或許有著歷史傳統(tǒng)的因素，但它的實(shí)施實(shí)質(zhì)上 是消除了兩個(gè)潛在的對(duì)手對(duì)國(guó)家、王權(quán)的抵制與反抗，在政治上可謂是一種巧妙的安排 。然而在社會(huì)及經(jīng)濟(jì)層面上，這種政策則造成對(duì)從事貿(mào)易、商業(yè)、工業(yè)等行業(yè)人士的歧 視，從而誘導(dǎo)人們對(duì)從事教會(huì)、政府和軍隊(duì)的職業(yè)的偏好與追求；造成社會(huì)在“對(duì)政府 的財(cái)政政策的反應(yīng)中逐漸形成所有權(quán)結(jié)構(gòu)，只鼓勵(lì)那些不受?chē)?guó)家影響也對(duì)社會(huì)沒(méi)有產(chǎn)出 的活動(dòng)，而阻止個(gè)人去從事各種生產(chǎn)性活動(dòng)�！盵1](P149—150)而由商人和土地貴族所 組成的英國(guó)國(guó)會(huì)，在其所奉行的稅收政策中，是斷不會(huì)以損害自身利益為代價(jià)的。恰恰 相反，英國(guó)以稅賦為核心的各種國(guó)家財(cái)政政策都是以促進(jìn)工商貿(mào)易和農(nóng)業(yè)的發(fā)展為目標(biāo) ，而后再以其利得的部分份額作為稅賦，從而逐漸形成了各種較為合理的制度安排，保 障和推動(dòng)了對(duì)社會(huì)產(chǎn)出做出巨大貢獻(xiàn)的私人所有權(quán)的不斷發(fā)展。
二、公共借貸制度的確立與完善
近代初期西歐各國(guó)政府開(kāi)支大幅度增長(zhǎng)，其主要原因是戰(zhàn)爭(zhēng)的頻繁發(fā)生、戰(zhàn)爭(zhēng)期限的 延長(zhǎng)和戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用的迅速增加。由于這種戰(zhàn)爭(zhēng)消耗大，花錢(qián)多，所以每一方都迫切需要“ 錢(qián)、錢(qián)，更多的錢(qián)”——這是一句古老的格言。[5](P97)但是當(dāng)時(shí)西歐各國(guó)卻沒(méi)有一個(gè) 現(xiàn)存的體制能夠使稅入相應(yīng)增加以應(yīng)付新的高水平的開(kāi)支。此外，在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，國(guó)家不 僅需要更多的錢(qián)，而且需要立刻將錢(qián)籌集起來(lái)。增加賦稅，使之與支出水平相等，這個(gè) 辦法即使行得通，也無(wú)法解燃眉之急。如何使國(guó)家的預(yù)算最終保持平衡，這是歐洲“新 型君主國(guó)”所面臨的一個(gè)最大挑戰(zhàn)。西歐諸國(guó)為此進(jìn)行了無(wú)數(shù)次嘗試，但很少取得成功 。[7](P482)英國(guó)也是如此，自都鐸時(shí)代以來(lái)，歷代國(guó)王、政府都常常被不時(shí)之需所困 ，為盡快地籌措到急需的金錢(qián)而苦惱。例如，好大喜功的亨利八世空懷重振先祖往昔風(fēng) 采的雄圖大志，先后數(shù)次遣兵歐陸遠(yuǎn)征，耗資巨大，但卻無(wú)功而返。為了籌集空前浩大 的軍費(fèi)，他被迫出售剛剛從修道院手中沒(méi)收來(lái)的龐大教產(chǎn)，[8](P181—192)結(jié)果痛失為 英國(guó)絕對(duì)主義王權(quán)建立強(qiáng)固經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重大機(jī)遇。[9](P124)伊利莎白女王，如前所述 ，節(jié)儉度日，力圖維持財(cái)政平衡，但其晚年因同西班牙作戰(zhàn)欠下一筆巨債。斯圖亞特王 朝早期的兩位君王在財(cái)政上更是捉襟見(jiàn)肘，入不敷出，與國(guó)會(huì)爭(zhēng)斗不已，結(jié)果釀成全面 統(tǒng)治的危機(jī)。
西歐諸國(guó)在稅賦之外，為籌措金錢(qián)開(kāi)辟了許多途徑，如以國(guó)家稅賦為抵押的短期貸款 、拍賣(mài)國(guó)有土地、賣(mài)官鬻爵、以“年金”形式的長(zhǎng)期貸款等等，但這些
舉措并不能滿足 國(guó)家需求和社會(huì)的需要。原因大致有二，一是公共開(kāi)支特別是經(jīng)費(fèi)的需求增長(zhǎng)太快；二 是國(guó)家的信用度太低，一方面拼命借貸，另一方面為了還債就開(kāi)增新稅；若仍不敷需求 就不惜宣布國(guó)家財(cái)政“破產(chǎn)”，拒付和延付貸款從而釀成社會(huì)紊亂。而解決這類(lèi)問(wèn)題的 關(guān)鍵在于一個(gè)國(guó)家除了稅收制度之外，還必須建立一個(gè)有效率的借貸制度，兩個(gè)制度合 一方為完整的近代國(guó)家財(cái)政體系。這種借貸制度的成功取決于兩個(gè)重要因素：“一個(gè)是 要有相當(dāng)有效率的借貸機(jī)構(gòu)，一個(gè)是要在金融市場(chǎng)維持政府的‘信用’。”[5](P98)近 代第一個(gè)霸主西班牙之所以衰敗，在很大程度上就是未覓得一種合理的理財(cái)之法，結(jié)果 承負(fù)了一筆相當(dāng)于10年至15年的稅入的巨債，每年需付的利息就大大超過(guò)了政府年總收 入的一半。[7](P496)繼之而起的法國(guó)也是長(zhǎng)期陷于巨額債務(wù)之中，難以自拔。只有17 世紀(jì)60—70年代，柯?tīng)栘悹柎罅Ω母�，大幅削減開(kāi)支，減少征稅，開(kāi)辦借貸銀行，使法 國(guó)國(guó)家預(yù)算出現(xiàn)了難得的盈余。然而好景不長(zhǎng)，柯?tīng)栘悹?683年死后，路易十八便廢棄 了柯氏的改革措施，回到了“那種可以隨他自己的意愿償還，而不是由放債人決定何時(shí) 抽回資金的貸款”的老路，[7](P496)結(jié)果法國(guó)國(guó)家負(fù)債累累，在金融市場(chǎng)上的信譽(yù)也 大為下降，最終使其稱霸歐洲的宏圖大業(yè)全然落空。而在荷蘭，情形則截然不同�！昂� 蘭政府不僅可以以更低的利息借錢(qián)，而且可以借到更多的錢(qián)，”從而使荷蘭在西班牙、 法國(guó)和英國(guó)這類(lèi)大國(guó)抗?fàn)帟r(shí)毫不畏懼。其原因在于荷蘭政府在借錢(qián)、貸款以及發(fā)行短期 公債和債券方面完全按照商業(yè)運(yùn)行方式運(yùn)行，絕少拖欠違約，從而使荷蘭的公共信貸享 有完全的信任。1655年，荷蘭議會(huì)設(shè)立了一筆“償債基金”，專(zhuān)門(mén)償還公債和債券，但 卻不受投資者歡迎，因?yàn)椤昂瑴I收回本金的那些人卻不知如何處置這筆錢(qián)，不知道如何 為這筆錢(qián)再找到一個(gè)如此安全，容易生息的去處�！盵7](P494)
英國(guó)政府在近代初期與西、法兩國(guó)相似，長(zhǎng)期尋找不到一種合適、合理的理財(cái)方法。 例如“英國(guó)在1688年前就借國(guó)債，但都是短期借款，利息很高。付息不按期，還本更不 準(zhǔn)時(shí)，有時(shí)需借新債還舊債�？傊瑖�(guó)家的信譽(yù)不佳。”[6](P430)而在1688年革命以 后，英國(guó)建立起了一種復(fù)雜的公共借貸制度以應(yīng)付大大增長(zhǎng)的政府開(kāi)支。荷蘭這個(gè)當(dāng)時(shí) 在經(jīng)濟(jì)上是歐洲最先進(jìn)的國(guó)家，再次為此提供了一種模式。[2](P188)1693年，英國(guó)政 府與國(guó)會(huì)首次確立了采用政府長(zhǎng)期借貸的原則。1694年4月，政府以8%的利率發(fā)行120萬(wàn) 英鎊的公債，并將認(rèn)購(gòu)者組成了一個(gè)被稱為“英格蘭銀行董事公司”(即英格蘭銀行)的 股份公司。結(jié)果大獲成功，在11天內(nèi)公債就全部被認(rèn)購(gòu)一空。[7](P500)它的第一份認(rèn) 股人名單是由國(guó)王和王后領(lǐng)銜。[2](P188、189)盡管當(dāng)時(shí)英國(guó)社會(huì)對(duì)此仍存在一定的懷 疑甚至反對(duì)意見(jiàn)，[6](P430-432)盡管“輝格黨”的歷史學(xué)家們沒(méi)有對(duì)此給予多大的喝 彩，“但是這個(gè)事件在英國(guó)歷史上的重要性，實(shí)不亞于1688年事件，因?yàn)樗构步栀J 有可能穩(wěn)妥而經(jīng)常地進(jìn)行，從而給政府奠定了一種新的財(cái)政基礎(chǔ)�！�18世紀(jì)的一位英國(guó) 首相諾思勛爵曾把英格蘭銀行稱為英國(guó)憲政的一個(gè)組成部分�！八皇亲鳛橐粋�(gè)普通銀 行在起作用”——亞當(dāng)·斯密也寫(xiě)道——“而是作為國(guó)家的一個(gè)大蒸氣機(jī)在起作用�！� [2](P188、189)從此以后，英國(guó)的公共借貸體系在英格蘭銀行的操作下，逐步完善，逐 步發(fā)展，國(guó)家的資信程度空前提高，政府發(fā)行的各種證券、公債券成為社會(huì)大投資者的 主要投資渠道。不僅如此，英國(guó)小的私人投資者對(duì)國(guó)家債券也是情有獨(dú)鐘，踴躍認(rèn)購(gòu)。 [7](P481)“公債的利息準(zhǔn)時(shí)償付，不容違約，債權(quán)由議會(huì)保證還本，這一切確立了英 國(guó)的信譽(yù)，因而借到的款項(xiàng)之大令歐洲驚詫不已”。[6](P433)
近代初期英國(guó)金融體制和公共信貸體系的建立與發(fā)展絕非一帆風(fēng)順。18世紀(jì)20年代西 歐的法國(guó)、荷蘭和英國(guó)等曾遭受了一次嚴(yán)重的金融危機(jī)，即著名的“南海泡沫事件”。 法、英兩國(guó)處理這一事件顯現(xiàn)出迥然不同的風(fēng)格。在法國(guó)，政府善后處理政策不當(dāng)，致 使人們對(duì)這場(chǎng)大崩潰所造成的浩劫一直耿耿于懷，給法國(guó)政府開(kāi)辟財(cái)源帶來(lái)極大的困難 ，投資者不敢再貸款給法國(guó)政府。[7](P507)而在英國(guó)，政府憑借議會(huì)的擔(dān)保和英格蘭 銀行妥善操作，將投資者的損害減少到最低限度，并成功地維系住政府公共信貸的信任 度。到18世紀(jì)30年代，英國(guó)的金融市場(chǎng)恢復(fù)正常，此時(shí)的英國(guó)政府債券的持有者也不愿 意政府償還其債券，“有錢(qián)的大公司及其擁有者(即股東)最為擔(dān)憂之事莫過(guò)于被迫早早 收回其本金”。[7](P509)隨著時(shí)日發(fā)展，英國(guó)的國(guó)債、公債的數(shù)額愈來(lái)愈大。據(jù)保羅 ·肯尼迪統(tǒng)計(jì)，1688——1815年期間，英國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)總支出為2293483437鎊，其中借款為67 0559060鎊，幾占總支出的三分之一。當(dāng)時(shí)英國(guó)國(guó)內(nèi)有一批人對(duì)此憂心忡忡，“許多英 國(guó)評(píng)論家都因?yàn)閲?guó)債的規(guī)模及其可能發(fā)生的后果而發(fā)抖。”[5](P102)這其中就包括諸 如笛福、大衛(wèi)·休謨等人，然而他們那種“不是國(guó)家毀了公共信貸，就是公共信貸毀了 國(guó)家”的悲觀推測(cè)未成為現(xiàn)實(shí)，[6](P432)相反英國(guó)再次以巨額的國(guó)債為后盾，在英、 法爭(zhēng)霸的“七年戰(zhàn)爭(zhēng)”中占據(jù)了上風(fēng)。法國(guó)人包括荷蘭人也以為英國(guó)政府負(fù)債過(guò)重，難 以持久支撐，必將迅即垮臺(tái)。然而事實(shí)給予他們無(wú)情的嘲弄。英國(guó)人對(duì)自己政府依舊十 分信任，繼續(xù)認(rèn)購(gòu)各種公共債券。1782年英國(guó)政府再次發(fā)行公債，數(shù)額為300萬(wàn)英鎊， 而認(rèn)購(gòu)數(shù)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出這個(gè)定額，達(dá)500萬(wàn)之多及至19世紀(jì)初，有人估算 “歐洲全部公債高達(dá)380至400億法郎，其中英國(guó)獨(dú)占四分之三還多�！盵6](P4
33)而法 國(guó)公債數(shù)額僅占40億，便不堪重負(fù)了。公共信貸已成為“英國(guó)政治的奇跡，使歐洲各國(guó) 既驚訝又畏懼，”第二屆皮特政府甚至自豪地宣稱“這個(gè)民族的生機(jī)乃至獨(dú)立建立在國(guó) 債基礎(chǔ)之上�！辈剂_代爾感嘆道：公債“有效地動(dòng)員了英國(guó)的有生力量，提供了可怕的 作戰(zhàn)武器，”它“正是英國(guó)勝利的重要原因�！盵6](P433)
西方的經(jīng)濟(jì)史家常常將英格蘭銀行的創(chuàng)立、公債的發(fā)行和穩(wěn)固以及其它金融業(yè)的變革 合并稱之為“金融革命”。在這場(chǎng)“革命”中以政府和國(guó)會(huì)為代表的英國(guó)國(guó)家政權(quán)則起 到了巨大的組織、協(xié)調(diào)、保障的作用。英格蘭銀行雖以私人股份銀行身份出現(xiàn)但實(shí)為國(guó) 家銀行，它所創(chuàng)置的信貸、投資、公共開(kāi)支三者相互有機(jī)聯(lián)系的新的金融體制，不僅僅 在英國(guó)對(duì)外爭(zhēng)霸戰(zhàn)爭(zhēng)中發(fā)揮出了神奇的功用，其最大的歷史意義還在于構(gòu)筑起一個(gè)堅(jiān)固 、龐大、有效的金融運(yùn)作機(jī)構(gòu)，為英國(guó)近代資本主義經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和工業(yè)革命的到來(lái) 提供了基本條件。
英國(guó)國(guó)家政權(quán)功能在近代初期所發(fā)生的轉(zhuǎn)變和改善是多重的，上述以稅賦和公共信貸 為核心的近代國(guó)家財(cái)政體制的形成只是其中一個(gè)方面。包括中國(guó)學(xué)者在內(nèi)的國(guó)際學(xué)術(shù)界 ，對(duì)16—18世紀(jì)中葉，英國(guó)國(guó)家政權(quán)所起到的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)作用多有論述，如英國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)18 世紀(jì)圈地運(yùn)動(dòng)的法律支持和保障，英國(guó)政府對(duì)專(zhuān)利制度的完善與推廣，英國(guó)政府對(duì)以東 印度公司為代表的海外貿(mào)易殖民公司的保護(hù)和規(guī)范等等。對(duì)英國(guó)國(guó)家在近代初期社會(huì)經(jīng) 濟(jì)發(fā)展中所起的作用的總體評(píng)估，尤其是與當(dāng)時(shí)西歐諸國(guó)進(jìn)行對(duì)比之后所做出的基本結(jié) 論，筆者以為經(jīng)濟(jì)史學(xué)家克里斯托夫·格拉曼的看法較為公允。他認(rèn)為商業(yè)社會(huì)色彩較 重的荷蘭是沿著將國(guó)家政府的權(quán)力降低至最小限度的方向發(fā)展；在絕對(duì)主義專(zhuān)制色彩較 重的歐洲大陸國(guó)家的政府，則以國(guó)家利益與封建王朝的利益以及對(duì)財(cái)政的關(guān)心作為國(guó)家 經(jīng)濟(jì)政策的重心；而在英國(guó)，政府將私人利益與公共利益并重，從而使英國(guó)國(guó)家政權(quán)與 百姓之間取得了一種也許比其他任何國(guó)家都更為協(xié)調(diào)的關(guān)系。[7](P448)
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