政府權(quán)力的法律約束

——寫在行政許可法頒布之際

8月27日閉會的全國人大常委會第四次會議以151票贊成、0票反對、1票棄權(quán)的表決結(jié)果通過了行政許可法。這樣的表決結(jié)果意味深長，它顯示出的是人大常委會組成人員對這部法律的高度認同，同時也折射出廣大民眾對這部法律的厚望——畢竟，人們對這樣一部法律的期待已經(jīng)很久很久。

北京一位投資商想在西部某市搞一個建材城，3年內(nèi)花了數(shù)百萬元，卻連公章都沒蓋完；浙江金華一位農(nóng)民想辦一個養(yǎng)雞場，跑了兩年多，蓋了270多個章，等手續(xù)辦下來，市場行情早已發(fā)生變化……

如果你對這些行政審批的經(jīng)典事實還記憶猶新的話，就一定會對行政許可法表決結(jié)果的深長意味有深切的體味。

行政許可已經(jīng)成為一個腐敗源

什么是行政許可？普通百姓知之不多，但對行政審批卻是耳熟能詳。行政許可就是人們所熟知的行政審批，它是行政機關(guān)根據(jù)公民、法人的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為，是行政機關(guān)依法對社會、經(jīng)濟事務(wù)實行事前管理的一種重要手段。

全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員、國家行政學院教授應(yīng)松年對行政許可有一通俗易懂的解釋：“許可是禁止的解除。對一般人都限制，但對符合條件者解除限制。如對一般人禁止駕駛機動車，但對取得駕駛執(zhí)照者卻允許開車�！�

目前我國行政許可存在的主要問題是過多、過濫。去年以來，國務(wù)院先后兩次取消近1200項行政審批項目，但現(xiàn)有的行政審批項目仍有四千項之多，而各省、自治區(qū)、直轄市行政許可也在2000項以上。

我國的行政審批設(shè)置過多過濫，程序繁瑣，很多已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟發(fā)展、損害公民權(quán)利的擾民制度，有些行政機關(guān)將行政許可作為權(quán)力“尋租”的一種手段。

去年8月23日，在九屆全國人大常委會第29次會議上，時任國務(wù)院法制辦主任的楊景宇在作行政許可法草案說明時，一針見血地指出：“在一定意義上可以說，行政許可已經(jīng)成為一個腐敗源”。

在行政許可法的立法過程中，常委會委員們特別強調(diào)：行政許可要貫徹公開、公平、公正原則；要嚴格限定行政許可的范圍和行政許可的設(shè)定權(quán)；要更加重視保護被許可人的合法權(quán)益；要堅決遏制行政許可中的“暗箱操作”和錢權(quán)交易，從源頭上解決行政許可的過多過濫……

從源頭上解決行政許可的過多過濫

在兩屆常委會的4次審議中，什么事項才需行政許可，誰有行政許可的設(shè)定權(quán)，成了委員們關(guān)注的焦點問題之一。

現(xiàn)在通過的行政許可法對行政審批的范圍作出明確界定，規(guī)定只有六類事項可以設(shè)定行政許可。

這六類事項分別是：直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項；提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項；直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項；法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項。

這一法律還規(guī)定，如果上述事項通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。

對有行政許可的設(shè)定權(quán)，法律也從嚴作了規(guī)定：只有全國人大及其常委會、國務(wù)院可以設(shè)定行政許可，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會、人民政府可以依據(jù)法定條件設(shè)定行政許可。其他部門，包括國務(wù)院各部門都無權(quán)設(shè)定行政許可。

全國人大常委會委員、中國社會科學院法學所研究員信春鷹認為，“行政許可設(shè)定權(quán)上收，可以從源頭上解決行政許可的過多過濫。這表明，國務(wù)院下定決心要改變和限定部門自我授權(quán)、擴大權(quán)力的現(xiàn)象�！�

全國人大常委會委員葉如棠指出：審批權(quán)是政府很重要的權(quán)力，因為大量的行政管理工作是靠建立在行政許可基礎(chǔ)上的管理制度和管理體系來實施的。有些人以權(quán)謀私，往往也是靠審批權(quán)作手腳。所以，法律對行政許可范圍及其設(shè)定權(quán)的限定，對規(guī)范和約束政府行為，保障公民和法人的合法權(quán)益，都有著極其重要的意義。

在嚴格程序中彰顯立法為民

仔細地閱讀這部法律，你可以發(fā)現(xiàn)：在總共8章83條的法律中，有29條是關(guān)于行政許可實施程序的規(guī)定，占條文總數(shù)的三分之一強，其涉及申請、受理、審查、決定、期限、聽證、變更、延續(xù)、特別程序等行政許可實施的方方面面。

“嚴密、細致的程序規(guī)定，會極大地方便群眾，體現(xiàn)了立法為民、依法行政的立法精神�！比珖�人大常委會委員邢軍對此給予高度評價。

有關(guān)程序的每一個條款中，無不體現(xiàn)了便民原則：省級政府經(jīng)國務(wù)院批準，可將幾個行政機關(guān)行使的行政許可權(quán)相對集中；一個行政機關(guān)實施行政許可涉及機關(guān)內(nèi)部幾道環(huán)節(jié)的，應(yīng)當“一個窗口”對外；依法需要幾個部門幾道許可的，可以由一個部門牽頭征求其他部門意見后統(tǒng)一辦理，或者實行聯(lián)合辦理、集中辦理，盡量減少“多頭審批”；行政機關(guān)應(yīng)當將有關(guān)行政許可的事項、條件、數(shù)量、程序、期限及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本在辦公場所公示，以防止“暗箱操作”；行政許可申請可以通過信函、傳真、電子郵件等書面方式提出，也可委托代理人提出，不必都親自到行政機關(guān)辦理；行政許可決定盡量做到當場受理、當場決定，不能當場決定的，要出具受理憑證，并最遲在30日內(nèi)作出決定。行政許可法在程序方面的規(guī)定不僅嚴格，而且細致，極具可操作性。如規(guī)定行政機關(guān)的受理決定要加蓋公章并注明日期，以便有據(jù)可查；申請材料不齊全的應(yīng)當一次性告知，以免當事人多跑路；不予受理的行政許可要書面答復等等。

過去有人說，行政機關(guān)的管理就是收費。應(yīng)松年教授也指出：“許可與收費相聯(lián)系，正是出現(xiàn)亂設(shè)許可的關(guān)鍵原因”。為從源頭制止這種腐敗現(xiàn)象，行政許可法設(shè)專門章節(jié)對行政許可的收費作出規(guī)定：除法律、法規(guī)另有規(guī)定的，行政許可及對許可事項的監(jiān)督檢查，不得收費。行政機關(guān)提供的行政許可申請書格式文本，也不得收費。行政許可所需經(jīng)費由本級財政予以保障。

也就在這部法律公布的當天，財政部和國家發(fā)展改革委公布取消18項行政事業(yè)性收費項目，這18個行政事業(yè)性收費項目都是與國務(wù)院先前公布取消的兩批行政審批項目直接相關(guān)的。財政部、發(fā)改委通知還要求按照國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，清理取消本地區(qū)出臺的與取消行政審批項目直接相關(guān)的其他行政事業(yè)性收費項目。

又一批依附于行政審批的收費成為歷史的陳跡。人們企盼更多的行政許可成為歷史陳跡。

2004年7月1日，是行政許可法正式實施的日子，人們翹首以盼這一天早日到來，正如翹首以盼行政許可法的出臺一樣。人們堅信：是到了跟過多過濫的行政審批說再見的時候了，是到了結(jié)束漫長的“公章旅行”的時候了！�。ㄔ�祥　吳坤）

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