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政府內(nèi)源融資：增稅的經(jīng)濟約束
一、中國政府內(nèi)源融資規(guī)模有多大：稅收快速增長剖析改革開放以來，中國政府并沒有實施明確的“增稅”政策，只是對稅制進行過局部性調(diào)整。在不同經(jīng)濟發(fā)展階段，根據(jù)實際情況開征或停止征收某些小稅種。1994年新稅制規(guī)范了增值稅的內(nèi)容、計稅依據(jù)和標準，這不屬于增稅，而是對原流轉(zhuǎn)稅稅種的調(diào)整。1997年稅收增長出現(xiàn)良好勢頭，國務院據(jù)此向稅務系統(tǒng)下達了1998年稅收增收1000億元的任務。在外部需求下降的經(jīng)濟增長速度減緩的背景下，稅務系統(tǒng)勉強完成了任務。1999年和2000年稅務系統(tǒng)繼續(xù)加強征管，同時由于開征了利息稅，以及證券市場從1999年5月開始進入空前的繁榮時期，交易規(guī)模大增，使證券交易印花稅快速增長，所以這兩年稅收增長幅度超過了1998年。加強征管的做法導致一些地方出現(xiàn)稅收“寅吃卯糧”現(xiàn)象，征了“過頭稅”，也有些地方出現(xiàn)“稅收貯藏”，為以后年度完成指標做準備。
那么，稅收的正常增長應該怎樣評判呢？稅收是政府參與國民收入分配的主要手段，稅收增長的基礎是經(jīng)濟增長。稅收增長與經(jīng)濟增長之間的關系可以用彈性系數(shù)來描述。如果稅收可以完全征管，不存在流失的前提下，稅收彈性系數(shù)的大小主要取決于稅制結構。如果一個國家實行的是以累進所得稅為主體的稅制，那么，稅收彈性系數(shù)一般會大于1，稅收增長快于經(jīng)濟增長是正常的。如果一個國家實行的是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制，稅收的彈性系數(shù)一般不會大于1，稅收增長等于或略高于經(jīng)濟增長是正常的。中國的稅制結構屬于后一種，稅收彈性系數(shù)應該在1左右。從實際情況看，1979年—2001年中國稅收名義增長速度為15.31%，稅收的名義增長速度為15.84%，平均彈性系數(shù)為1.035。近10年的情況也是如此，1991年—2001年GDP的名義增長速度是16.11%，稅收的名義增長速度為16.61%，稅收彈性系數(shù)為1.031。1997年以來，稅收增長速度大大超過了GDP的名義增長速度，平均彈性系數(shù)達到2.41。如果考慮近年來證券市場交易規(guī)模擴大，居民儲蓄存款增長較快，使印花稅、利息稅增加較多的因素，稅收對經(jīng)濟增長的彈性系數(shù)應高于1.035。運用移動平均法剔除隨機干擾因素后，本文測算出1997年—2001年稅收的彈性系數(shù)為1.48。稅收彈性系數(shù)1.48可以作為判斷政府是否實施增稅融資的標準。研究表明，最近5年中國政府加強征管帶來的稅收增長占稅收年度增長的比重在25%-54%之間（見表1）。
表1 中國稅收增長因素
1997 1998 1999 2000 2001
名義GDP增長 9.7 5.2 4.8 8.9 7.3
稅收名義增長 19.2 12.5 15.3 17.7 21.5
GDP增長帶來稅收增長 14.4 7.7 7.1 13.2 10.8
其他因素引起稅收增長 4.8 4.8 8.2 4.5 10.7
非經(jīng)濟增長因素的比重 25 38 54 25 50
二、政府增稅內(nèi)源融資規(guī)模的經(jīng)濟約束
政府依靠增加稅收的內(nèi)源融資途徑受到經(jīng)濟增長的約束是比較強的，這可以從稅收與經(jīng)濟增長之間的關系角度分析。一般認為，稅收具有負的經(jīng)濟增長效應，政府做出增加稅收的決策時必須謹慎。不過，增加稅收的負效應是從私人部門經(jīng)濟出發(fā)的，稅收強制分配國民收入，使私人部門可支配收入減少，降低了私人投資的積極性（負激勵效應），從而影響經(jīng)濟增長。而政府通過稅收收入來維持公共部門的運轉(zhuǎn)，在政府支出中，購買性支出對經(jīng)濟增長會產(chǎn)生直接的推動作用，如政府消費和政府投資；轉(zhuǎn)移性支出雖然不能直接形成政府部門的消費或投資，但是能形成私人部門的收入，從而影響社會總需求，對社會經(jīng)濟發(fā)展能夠起到穩(wěn)定作用。因此，政府支出對經(jīng)濟增長的正效應有可能抵消稅收對私人部門的負效應，對經(jīng)濟增長的凈效應有可能出現(xiàn)正的情況。
從實證角度研究的得出的結論也存在兩種情況。國外學者，如Peden(1991)、Sculley(1995)等通過經(jīng)驗分析得出經(jīng)濟增長與稅收是負相關關系；而Garrison & lee(1992)研究得出平均稅率、邊際稅率對經(jīng)濟增長沒有影響。國內(nèi)學者馬拴友(2001)通過對我國1985年—1999年稅收、政府支出與GDP的回歸分析得出：稅收每增加1元，就會使GDP減少2.4元，而政府購買性支出增長1%，會促進GDP增長0.36%。按照馬拴友的推算標準，2000年稅收比上年增加1898.93億元，使GDP減少4557.43億元，而政府購買性支出增加935.6億元，比上年實際增長9.69%。將增加的購買性支出的資金看作是全部來自稅收增長，那么，政府購買性支出可以帶動GDP實際增長3.49%，名義增長4.39%，換算成絕對數(shù)為3602.76億元。政府通過增加稅收與增加購買性支出對經(jīng)濟增長的凈效應是使GDP減少954.67億元，也就是使2000年經(jīng)濟名義增長速度下降1.16%，實際增長速度下降0.26%。
當然，政府支出對GDP增長的促進作用也不是穩(wěn)定的，政府支出占GDP的比重達到一定水平后，對經(jīng)濟增長的作用就會減弱。Peden(1991)測算了美國1929年—1986年的經(jīng)濟生產(chǎn)率與政府支出的關系，發(fā)現(xiàn)政府支出占GDP的比重達到17%前促進生產(chǎn)率提升，大于17%后反而會降低生產(chǎn)率。如果政府預算是平衡的，那么，財政收入占GDP比重（即宏觀稅率）不超過17%，對經(jīng)濟影響是積極的。
中國的情況是當政府預算能夠?qū)崿F(xiàn)基本平衡時，廣義宏觀稅負介于14%-24%之間經(jīng)濟是可以承受的，但由于政府預算在絕大多數(shù)年份是赤字，所以對應的宏觀稅負為22.9%，宏觀稅負低于22.9%時，稅收對經(jīng)濟增長的負效應小于政府支出對經(jīng)濟增長的正效應。中國GDP增長對稅收融資的總量約束基本上是宏觀稅率不超過22.9%為宜，但也不能太低。宏觀稅負與政府支出占GDP比重的差不應超過3個百分點，否則會影響政府支出水平。
三、政府境稅內(nèi)源融資結構的經(jīng)濟約束
除了總量約束外，政府增加稅收的結構也受到經(jīng)濟增長的約束，不同性質(zhì)的稅種受到的經(jīng)濟約束程度是有差異的。按照征稅對經(jīng)濟增長要素的影響，可以將稅種劃分為三類：資本收入稅類、勞動所得稅類和消費支出稅類。目前我國開征的稅種當中屬于資本收入稅類的稅種有企業(yè)所得稅、耕地占用稅、土地使用稅和土地增值稅、印花稅、房產(chǎn)稅、契稅、車船稅、資源稅、城建稅以及資本性的流轉(zhuǎn)稅；屬于勞動所得稅類的稅種有個人所得稅和農(nóng)牧業(yè)稅，另外社會保障基金收入也屬于勞動稅類性質(zhì)的財政收入（目前還未納入
預算管理，只進行財政專戶管理）；屬于消費支出稅類的稅種有筵席稅、屠宰稅、特產(chǎn)稅、流轉(zhuǎn)稅以及1994年前的鹽稅、集市稅和特別稅。這三類稅收的實際有效稅率是對各要素征稅總額分別與資本收入、勞動所得和最終消費的比率。資本征稅的有效稅率用Ktar表示，勞動征稅的有效稅率用Ltar表示，消費支出征稅的有效稅率用Ctar表示。
經(jīng)濟增長決定因素主要是投資、勞動投入和全要素（含技術進步等）的貢獻。另外，經(jīng)濟開放度、貨幣和財政政策因素也影響經(jīng)濟增長。GDP增長與投資率(Invr)或資本形成率、勞動力供給增長率(Lo-br)和經(jīng)濟開放度(Openr)直接相關。貨幣供給因素可以從物價變動中反映出來，將通貨膨脹(Infr)納入經(jīng)濟增長決定模型中，經(jīng)濟增長速度采用名義增長率(Ngdpr)，這樣就可以建立起經(jīng)濟增長與各要素以及三種稅收之間的關系：
Ngdpr=β0+β1 Invr+β2 Openr+β3 Lobr+β4 Infr+β5 Ktar+β6 Ltar+β7 Ctar
各變量的樣本數(shù)據(jù)見表2，本文采用最小二乘法對模型進行估算，結果如下：
Ngdpr=-1.693+0.142Invr+0.07 Openr-0.399Lobr+1.118Infr-0.109Ktar-0.471Ltar+1.029Ctar
(-0.095)(0.317) (0.374) (-1.734)
(5.574) (-0.562) (-0.380) (0.967)
表2 經(jīng)濟增長與稅收融資回歸數(shù)據(jù) 單位：％
附圖
說明：GDP增長為名義增長率，投資率用資本形成率代替，開放度為貿(mào)易口徑，通貨膨脹是GDP平減指數(shù)的變化。1979-1984年資本稅收額中包括財政來自企業(yè)的收入以及能源交通和重點建設基金收入。
資料來源：1985-1999年的資本稅率、勞動稅率和消費稅費轉(zhuǎn)引自馬拴友(2001,P285、P288、P290)，其余年份由作者根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2002》有關數(shù)據(jù)推算。
表3 中國與西方國家有效稅率比較 單位：％
美國 德國 日本 英國 法國 加拿大 意大利 中國
資本征稅 42.7 26.9 34.1 57.3 24.1 40.9 26.7 28.35
勞動征稅 25.4 36.8 21.3 25.5 39.7 23.3 39.1 2.39
消費征稅 5.6 15.7 5.2 14.6 20.9 12.5 12.3 8.14
說明：西方國家為1965-1991年平均的平均有效稅率，德國是指原西德。中國為1979-2000年的平均稅率。
資料來源：西方國家的數(shù)據(jù)引自mandoza Razin & Tesar(1994),Mendoza M lesi-Ferretti & Asea(1997).中國的數(shù)據(jù)根據(jù)表1推算。
R=0.958,R2=0.917,Adi-R2=0.879,D.W.=1.704,F=23.78
從估算結果看，樣本數(shù)據(jù)的總體相關系數(shù)高達0.958，有91.7%名義GDP增長可以被解釋。統(tǒng)計檢驗中，除了T檢驗值稍差外，其他統(tǒng)計檢驗都可以接受，說明該估計參數(shù)的解釋功能較強，可信度較高。從表2中看，GDP增長與投資率、貿(mào)易衡量的開放度、通貨膨脹之間是正相關關系，其中，投資和通貨膨脹的作用比較大，與勞動力供給負相關似乎不符合經(jīng)濟增長原理，這可能與中國人口眾多，素質(zhì)較低有關，低素質(zhì)勞動力供給越多，越不利于提高經(jīng)濟效率。三種有效稅率與名義GDP的增長之間的相關性不同，對勞動征稅和對資本征稅與經(jīng)濟增長之間是負相關的，且對勞動征稅的負經(jīng)濟影響大，而對消費支出征稅的經(jīng)濟影響是正的。本文還測算了三種有效稅率分別與資本形成率、勞動力供給增長率和最終消費率之間的相關系數(shù)，資本有效稅率與資本形成率的相關系數(shù)為-0.633，勞動有效稅率與勞動力供給增長率的相關系數(shù)為-0.302，消費有效稅率與最終消費率之間的相關系數(shù)為0.886。表明，對資本征稅的經(jīng)濟約束度較強，資本有效稅率提高1個百分點，GDP增長下降0.1個百分點；對勞動所得征稅的經(jīng)濟約束度也相對較強，勞動有效稅率提高1個百分點，經(jīng)濟增長下降0.55個百分點；提高消費征稅的有效稅率不會抑制消費，因此消費征稅的經(jīng)濟約束度最弱。
通過增加消費稅類或提高消費稅率融資是有一定空間的。1999年消費征稅額占稅收總額的比重為31.7%，有效稅率為6.8%，與發(fā)達國家相比，略高于美國和日本的水平，但不及英國、加拿大的一半，法國的三分之一。以消費支出為稅基增加稅收是今后內(nèi)源融資的最主要政策選擇。盡管對勞動所得征稅的有效稅率很低，是最有潛力增稅的領域，但是，由于廣大居民的平均收入水平還不高，個人所得稅增長是一個自然發(fā)展過程，而不是靠調(diào)整稅率或稅基就可以實現(xiàn)大幅度增長的。農(nóng)村居民的農(nóng)牧業(yè)稅稅率不高，但除了農(nóng)牧業(yè)稅外還要負擔各種集體收費，實際負擔并不輕。最具潛力的社會保障基金收入由于社會保障制度還很不完善，將社�；鹄U款改為社保稅收納入預算統(tǒng)一管理還需要一段時間。我國的特殊國情決定了目前社保收入只能專戶管理，�？顚Ｓ茫荒茏鳛榻y(tǒng)一的預算內(nèi)資金與其他支出調(diào)劑使用�？梢�，對勞動征稅融資空間非常有限。
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