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商品房永久產權若干問題的思考
如今，福利分房的大幕已經落下，貨幣分房政策正在加緊出臺，公民個人購買商品房已成為一個必然的趨勢。但當公民購買了商品房拿到商品房產權證書時，他是否就真的對該套商品房享有了永久產權？這是在當前住房制度改革中每一個公民所關心的問題。本文試根據(jù)我國現(xiàn)行有關房地產產權的法律規(guī)定，對商品房永久產權問題進行探討。
一、我國房地產制度改革及相關的主要法律規(guī)定
土地是財富之母，以土地為基礎的房地產是人類最重要的財富之一。80年代后期，我國開始進行城市房地產制度改革。1987年下半年，深圳特區(qū)率先試行了土地使用權有償出讓，其后，福州、�？凇V州、廈門、上海等城市參照深圳模式，在土地發(fā)展、 使用中導入市場機制。1988年4月， 在第九屆全國人民代表大會上對中有關土地使用的條款進行了修改，明確規(guī)定土地使用權可以依法轉讓。隨后，《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱土地管理法）也作了相應的修改。1990 年5月，國務院頒布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱暫行條例），這一系列法律的出臺，不但規(guī)范了土地使用權轉移的形式和原則，也促進了我國房地產業(yè)的快速發(fā)展。
二、我國現(xiàn)行的房地產產權
房地產產權是指房地產權利人以房地產為標的物，對其直接進行支配并享受其利益的排他性權利。我國目前有法律依據(jù)的房地產產權包括國家土地所有權、國家土地使用權及房屋所有權�！稇椃ā芬�(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國家所有。這表明國家是國有土地所有權的統(tǒng)一和唯一主體，任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，但土地使用權可以依法轉讓。它是現(xiàn)階段我國唯一可作為流通物的土地權利。根據(jù)權利取得和效力的不同，國有土地使用權分為出讓土地使用權，劃撥土地使用權和城鎮(zhèn)私房用地使用權。房屋所有權是房屋所有人在法律規(guī)定的范圍內對其所有的房屋享有的占有、使用、收益和處分的權利。一般分為國有房屋所有權、法人房屋所有權和公民個人房屋所有權。其中公民個人房屋所有權是一種最純粹、最商品化的所有權。但由于我國房地產市場尚不健全，公民個人因獲得房產所有權的來源和代價不同，因此其權利的內容和效力亦不盡相同。如城鎮(zhèn)私房所有權、自建（購）公助住宅所有權、商品房所有權等。
三、商品房所有權的性質
商品房產權是指商品房所有人在法律規(guī)定的范圍內獨占性地支配其所有財產的權利。商品房所有人可以對其所擁有的房屋行使占有、使用、收益、處分的權利，并可以排除他人對其財產違背意志的干涉。它是一種最充分、最完整的財產權或物權。但由于我國目前的商品房一般建于出讓土地上，因此其所有權受以下有關法律和出讓合同的限制。
依《暫行條例》的有關規(guī)定：國家以土地所有者的身份，按照所有權與使用權分離的原則，將城鎮(zhèn)土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，土地使用者向國家支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓年限一般為40—70年。也就是說，國家作為土地所有者的身份不變，而土地使用權受讓人取得一種獨立的財產權利，包括所有權中占有、使用、收益和一定程度的處分權利，該土地使用權是一種與土地所有權相分離的獨立物權，同時，這個土地使用權又是有年限的，土地使用者享有土地使用權的期限以出讓年限為限，最高出讓年限由法律加以規(guī)定，實際年限由土地使用權出讓與受讓方在最高年限以內于合同中約定。
如上所述，我國現(xiàn)行的商品房產權是很復雜的，與國外成熟的不動產制度相比，顯得很不規(guī)范，可以這樣說，就以上法律規(guī)定來看，商品房的產權不是永久性的，而是有期限的，它由此引出以下二個法律問題：第一，有限期的土地使用權和無限期房屋所有權之間的矛盾；第二，憲法保護的公民私人財產所有權的永久性與商品房屋所有權實際上的有限期性的矛盾。
四、我國土地使用權期滿后有關商品房產權的法律后果
我國土地所有權不進入流通領域，因此商品房的產權是由房屋所有權和土地使用權結合在一起共同構成的。現(xiàn)階段我國存在著土地使用的“雙軌制”，即在同一房地產的標的物上可以分別設立兩個獨立的產權，即土地使用權和房屋所有權。土地使用制度改革以前，在房地產轉讓中就已經存在著土地公有制和房產的法人或私人所有制的矛盾，但過去一直未能引起人們的重視。當土地有償使用制度試行后，有期限的土地使用權與無期限的房屋所有權之間的沖突就日趨明顯了。對于這個問題多數(shù)公民至今不甚了解，許多公民在購買商品房時，往往只注意到了房屋產權證的重要性，而忽略了土地使用權的問題。根據(jù)《暫行條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)土地使用權的出讓期限因土地用途的不同而有所不同，其最高年限為70年。這期限為除斥期限，即城鎮(zhèn)出讓土地使用權的存續(xù)期限，期限屆滿土地使用權終止。對于土地使用權期滿后，地上物如何處理的問題，《暫行條例》第40條作了明確的規(guī)定：“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記�！钡�1994年頒布的《中華人民共和國城市房地產管理法》（以下簡稱城市房地產管理法）回避了《暫行條例》中地上建筑物或其他附著物由國家無償取得規(guī)定，該法第21條第2 款僅對土地使用權的收回作了規(guī)定：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準的，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回�！毙路ú蛔饕�(guī)定意味著對前法規(guī)定的內容不作否定，所以《暫行條例》規(guī)定中的無償收回仍然有效，只不過僅針對期滿收回的一種情況�？梢娡恋厥褂脵嘟K止后產生兩種法律后果：第一，土地使用者不再享有該土地的使用權，土地使用權受讓人與土地所有者或其代表之間關于該塊土地上的權利義務隨之解除，土地使用權由國家無償收回。第二，地上建筑物和其他附著物隨土地使用權的終止而由國家無償取得，土地使用權受讓人不得以任何理由提出地上建筑物和其他附著物的所有權請求，亦不得擅自毀壞之。對上述第一種法律后果的規(guī)定，應持有疑義，但第二種法律后果的規(guī)定有以下幾個缺陷：其一，從原則上講，土地使用權出讓合同的標的僅是土地使用權，并無地上物，地上物的所有權為土地使用人所有。既然是所有權，就不受期限限制，而土地使用權期限屆滿時，國家無償取得地上建筑物及其他附著物的所有權，其所有權就是受期限限制的所有權，在法理上講不通。其二，《暫行條例》第47條規(guī)定：“……無償收回劃撥土地使用權時，對其地上建筑物、其他附著物，市、縣人民政府應當根據(jù)實際情況給予適當補償�！睂o償取得的劃撥土地使用權的土地使用人尚且補償，對有償取得土地使用權的使用人不僅不補償，反將地上物無償收回，這顯然是不公平的。其三，不符合公平原則。在國有土地使用權出讓法律關系中，國家是作為一個特殊的民事主體而存在的，應與受讓方處于平等的地位。國家出讓土地使用權，受讓方支付出讓金，本是公平的，法律已經賦予國家根據(jù)社會公共利益的需要，可以提前收回土地使用權，明顯有利于國家一方，再規(guī)定無償收回地上建筑物及其附著
物，則顯失公平，違背了民法中的平等原則。其四，我國房地產制度改革的重心是大力發(fā)展房地產二級市場，而二級市場的法律行為，如土地使用權轉讓、抵押等交易行為，必然受制于一級市場的土地使用權出讓年限的限制，若土地使用權期限屆滿地上物收歸國家，則房地產市場交易主體必然要考慮交易成本及以后的投資能否在有限的年限內收回。這樣，無疑限制了房地產二級市場的發(fā)展。
五、目前我國土地使用權年限有關規(guī)定的缺陷
我國《憲法》規(guī)定：“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和其它合法財產的所有權�！睆拿穹ㄓ嘘P所有權的原理看，所有權是一種最充分、最完整的物權，公民個人商品房所有權也應該是這樣一種所有權。依照民法的一般原理，商品房所有權的絕對滅失，只在以下情況下發(fā)生：“首先，因所有權人拋棄其所有權；其次，因國家征用，在這種情況下，房屋所有人通常會得到補償；第三，因所有權客體滅失（如失火、地震等）。除以上三種情況外，房屋所有權人行使所有權應該是無期限的和不受剝奪的。但是，由于商品房是建筑在出讓土地上的，土地使用權人只能在土地使用期限內行使占有、使用、收益和部分處分的權能，期滿后土地使用權被國家收回，商品房的所有權也就失去了賴以存續(xù)的基礎。目前，我國將土地使用權的年限規(guī)定為40—70年，一般居住用的商品房最高年限為70年。眾所周知，現(xiàn)代建筑物的質量已大大提高，使用壽命已大大延長，一些鋼混結構的建筑物完全可以使用100 年以上，即使磚混結構的建筑物，使用七八十年也不可能自然滅失。那么，當土地使用權期滿而地上房屋尚存價值時，房屋所有人的權益實際上不會得到必要的保護。
由此可以看出，我國目前有關土地使用權年限的規(guī)定有以下幾個不足：一是與民法有關所有權的一般原理相沖突，沒有充分體現(xiàn)《憲法》、《民法》保護公民私有財產所有權的立法精神。商品房所有權雖然是建立在土地使用權之上的權利，但其一經設立就應具備所有權的基本屬性-無期限性，如果將其理解為有期限的權能，那就不成其為所有權，而變成了與土地使用權同時滅失的房屋使用權了。二是在實踐中會造成一些不良后果。首先，開發(fā)商因考慮到土地使用權期滿后，國家將無償收回土地及地上物，因此一般僅會熱衷于短期投資，而避免長期投資，特別是不愿在土地使用年限屆滿前對土地繼續(xù)投資，這不利于社會經濟的發(fā)展；其次，公民花巨資只能取得商品房有期限的使用權（盡管名義上是房屋所有權）到期將被國家無償收回，而政府優(yōu)惠出售的福利房，因是建立在行政劃撥的土地上，其產權不受土地使用年限的限制，可以行使到房屋自然滅失之時等因素，在進行投資置業(yè)時往往心存疑慮，持幣觀望，不利于推進住房商品化和建立并完善房地產市場；三是不符合國際慣例。據(jù)考證，世界上大多數(shù)國家均無此類規(guī)定。大陸法系國家在法律上一般設置地上權，如德國、日本民法均有規(guī)定，按這些民法典的規(guī)定，地上權是指利用他人土地營造建筑物、其他工作物及竹木并對其營造物及竹木取得所有權的一種權利。地上權最大的特征是排除了土地所有人依添附原則取得營造物之所有權的可能性，使地上權人得到單獨享有營造物之所有權。
六、允許續(xù)期是否可以避免商品房所有權和土地使用權的沖突
《城市房地產管理法》第21條規(guī)定，土地使用權年限屆滿前，土地使用者可以申請續(xù)期。有人據(jù)此認為這項規(guī)定可以避免沖突。我認為續(xù)期制度雖是使用者避免被無償收回去地上物的一種法律補救措施，但僅僅是權宜之計，并不能從根本上解決沖突本身。中國政法大學趙紅梅教授曾從四個方面進行分析，結論是：續(xù)期制度仍有相當大的局限性，仍不能從根本上解決商品房房屋所有權與使用權的沖突問題。
七、立法建議
土地使用權出讓制度在我國僅有幾年的實踐，出讓期限屆滿后的法律問題目前表現(xiàn)得尚不突出，但這直接涉及土地使用權人、房屋所有人的權益和國家的利益。有鑒于此，我國現(xiàn)行法律規(guī)定的土地使用權期限屆滿，地上建筑物、其他附著物由國家無償取得的作法以及出讓年限的有關規(guī)定，有修改的必要。
第一，應借鑒大陸法系的地上權制度。大陸法系國家在法律上一般設置地上權，民法上的地上權是為建筑物而設立的，它是無期限或假定無期限的。土地上的建筑物、其他附著物的所有權歸屬于土地使用人。如德國、日本在處理地上權消失的法律后果方面有兩種較成熟的作法可供我們學習借鑒：日本民法規(guī)定，地上權消失時，地上權人的基本義務是恢復土地原狀，但有權取回其工作物，如果取回工作物在經濟上至為不利時，則允許土地所有人有優(yōu)先以時價購買的權利。德國民法規(guī)定，地上權消失時，土地所有人應按建筑物的時價對地上權人進行補償，如果單方面由土地所有人承擔補償義務對所有人過于苛刻，土地所有人在建筑物可使用的期限內，可延長地上權的期間，地上權人拒絕延長時，則不得請求補償。
第二，適當延長土地使用權的年限，使其超過或接近一般建筑物的使用壽命。 如我國香港地區(qū)土地批租的年限除游樂場、 碼頭等一般為999年、99年和75年三種。其中999年的租期具有永業(yè)權的性質，99年的租期一般已經能夠滿足地上建筑物所有權人行使其所有權的需要，而75年的租期一般都可以續(xù)訂。
第三，不延長土地使用權年限，但制定相應的行政條例或司法解釋，將“土地使用權使用期限屆滿后，由國家有償取得土地之地上物所有權”確定為法律，對《城市房地產管理法》起補充作用；同時修改土地使用權出讓合同的有關條款，或將“由國家無償取得”改為“國家有償取得”或將“地上物所有權歸屬問題條款劃歸為約定條款”，規(guī)定當土地使用權期滿而地上物尚有價值時，土地使用權人可以在與政府續(xù)簽土地使用權出讓合同和終止合同請求政府對其進行補償兩種方法中任選其一。這種辦法在一個完整的物業(yè)由一人擁有產權或雖由多人擁有產權，但產權人意見一致時，比較適用；當一個物業(yè)由多個產權人擁有且多個產權人意見不一致時，比較麻煩，還有待于進一步研究。
「參考文獻」
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魏小燕
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